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Article undefined undefined undefined, en vigueur depuis le 01/01/2999 (COMMISSION POUR LA TRANSPARENCE FINANCIERE DE LA VIE POLITIQUE Sixième rapport de la commission pour la transparence financière de la vie politique)

II. - Bilan de dispositif mis en place

par la loi du 11 mars 1988

L'adoption d'une nouvelle législation qui modifie sensiblement le dispositif de la loi du 11 mars 1988 conduit la commission à estimer opportun d'effectuer quelques observations qui couvrent les six années de fonctionnement sous l'empire de cette législation, et dont la plupart ont d'ailleurs été faites dans les rapports annuels.
1o Respect de la formalité:
Toutes les personnalités soumises à l'obligation de déclaration à l'occasion du début ou de la fin de leur mandat ont souscrit à cette formalité au cours des six années de fonctionnement de la commission. Il convient de rappeler que, pour les titulaires d'une fonction élective, l'absence de déclaration peut être sanctionnée par une inéligibilité d'un an. La commission n'a jamais été amenée à saisir l'autorité compétente afin que celle-ci constate cette carence.
La déclaration doit être adressée à la commission dans un délai de quinze jours suivant le début des fonctions ou la démission et dans un délai défini par la loi lorsqu'une déclaration doit être souscrite au terme normal d'un mandat électif.
La commission a relevé à plusieurs reprises que ce délai était très bref et qu'il n'était pas toujours respecté. Cependant, elle a pu constater avec satisfaction que si ce délai était surtout dépassé lors des premières années suivant la loi de 1988, au cours des années plus récentes, il était généralement respecté. Il reste cependant que, dans quelques cas rares, les déclarations sont effectuées avec un retard excessif, en particulier celles qui doivent être effectuées à la fin d'un mandat.
2o Précisions de la déclaration:
L'élaboration d'un formulaire détaillant l'ensemble des rubriques devant être remplies a permis un progrès très sensible dans la précision des déclarations et dans les comparaisons entre celles en début et en fin de mandat.
La commission, dans un premier temps, adressait un aide-mémoire aux personnalités qui devaient souscrire une déclaration mais c'est le formulaire établi en 1993 qui a représenté le progrès le plus sensible. Ce formulaire a été publié au Journal officiel du 9 février 1994, en annexe du 5e rapport.
Bien que sans valeur contraignante, il a été très généralement utilisé ou,
lorsqu'il ne l'était pas, a fourni une référence précieuse pour demander aux personnalités les renseignements nécessaires à la commission.
Au fur et à mesure qu'elle acquérait davantage d'expérience, la commission a été conduite à être plus exigeante dans le degré de précisions pour pouvoir exercer son contrôle. En effet, en l'absence d'indications contraires de la part du législateur, elle a estimé que tous les éléments figurant dans le patrimoine devaient lui être déclarés. Les déclarations qui lui sont faites ne sont donc pas identiques à celles qui peuvent être souscrites à d'autres titres, et notamment auprès des services fiscaux. La commission a retenu une définition large de la situation patrimoniale, comprenant des éléments qui,
soit ne figurent pas dans l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune - en particulier les oeuvres d'art -, soit ne sont pas spontanément considérés par les intéressés comme des éléments de patrimoine, comme le montant des comptes courants, le capital d'une assurance-vie ou des planches de timbres-poste.
a) Si l'évaluation de la valeur de certains biens ne pose pas de difficultés, et notamment lorsqu'il s'agit de valeurs mobilières ou de liquidités, il en va différemment pour certaines catégories de biens.
Biens immobiliers:
La commission a été conduite à insister sur la nécessité de lui fournir la valeur actuelle des biens immobiliers, souvent très éloignée de la valeur d'origine. Les variations irrégulières du marché immobilier, l'exécution de travaux sur un bien, le caractère constructible ou non d'un terrain peuvent en effet affecter très sensiblement la valeur des biens immobiliers.
Participation dans des sociétés non cotées:
La commission a également été confrontée à plusieurs reprises au problème de l'évaluation des participations dans des sociétés non cotées dont la valeur réelle est souvent sans aucune mesure avec la valeur faciale.
OEuvres d'art, biens de famille:
Il en va de même pour les oeuvres d'art ou les biens de famille détenus par les personnalités relevant de la commission et pour lesquels eux-mêmes n'ont parfois jamais procédé à aucune évaluation ou, lorsque celle-ci a été réalisée, l'ont faite à l'occasion d'une acquisition ou d'une succession datant de plusieurs années.
b) L'appréciation de la valeur d'un patrimoine, et donc de son évolution,
reste particulièrement délicate lorsque celui-ci comprend des sociétés, et notamment lorsque l'intéressé est titulaire de comptes courants dans ces sociétés.
Face à de tels cas, si la commission s'est efforcée d'obtenir le plus grand degré de précision possible, elle a toujours eu conscience de l'impossibilité, en l'état de ses pouvoirs, d'apprécier réellement la valeur du patrimoine détenu. Il est notamment particulièrement délicat d'effectuer une distinction entre le patrimoine propre et le patrimoine social. La commission n'a pu donc que prendre acte de la valeur déclarée des participations dans ces sociétés sans pouvoir porter une véritable appréciation sur les variations de situation patrimoniale.
Plus généralement, il va de soi que ces variations sont d'autant plus difficiles à apprécier que la composition du patrimoine est complexe et comprend des actifs difficiles à évaluer.
c) Pour assurer l'exhaustivité et l'exactitude des déclarations, la commission a décidé de compléter le formulaire en créant, dans la rubrique Autres biens, une sous-rubrique Biens immobiliers et comptes détenus à l'étranger.
3o Variations des situations patrimoniales:
Dans un certain nombre de cas, la commission a été conduite à demander des explications sur l'évolution de la situation patrimoniale au cours d'un mandat. Presque toujours, il s'est agi d'une augmentation de la valeur d'un patrimoine sauf dans un cas faisant apparaître un endettement inhabituel.
Les explications qui lui ont été fournies, par écrit, ou dans certains cas après audition des intéressés, ont été de trois ordres:
- des omissions dans la déclaration initiale; dans ce cas, la commission a demandé aux intéressés de lui faire parvenir des attestations bancaires ou notariales justifiant la réalité de la valeur de leur patrimoine à la date de la déclaration initiale;
- la survenue, au cours du mandat, d'événements, tels une succession ou un changement de régime matrimonial, ayant affecté la situation patrimoniale de l'intéressé;
- l'existence de revenus permettant de dégager une capacité d'épargne suffisante pour augmenter la valeur du patrimoine.
La commission relève que, chaque fois qu'elle l'a demandé, des explications lui ont été fournies ainsi que les justificatifs nécessaires à son contrôle: copie des déclarations fiscales; actes notariés; certificats de cessions,
etc. Dans certains cas, les premières explications fournies ont appelé d'autres demandes d'explications, lorsqu'elles faisaient apparaître des éléments nouveaux ou lorsqu'elles n'étaient pas étayées par des justificatifs suffisants.
4o Efficacité du dispositif:
Dans ces différents rapports publics, la commission de la transparence financière de la vie politique a constamment indiqué quelles étaient les limites de son action.
La commission a inscrit son activité dans le cadre défini par le législateur qui lui a confié la mission << d'apprécier les variations de situation patrimoniale >> au vu de déclarations faites sur l'honneur.
a) C'est dans ce cadre qu'elle a été conduite non seulement à demander des descriptions détaillées et complètes des situations patrimoniales mais également à demander des explications aux intéressés chaque fois qu'apparaissait une variation de leur situation patrimoniale dont l'origine ne pouvait se déduire directement des éléments contenus dans ces déclarations.
Ce souci l'a amenée à demander des informations sur le montant des revenus et leur origine. En effet, bien que le législateur ne lui ait confié que le rôle d'apprécier les variations de situation patrimoniale, il est apparu que cette appréciation ne pouvait être portée, dans certains cas, sans une connaissance des revenus, sauf à considérer comme anormale une augmentation de la valeur du patrimoine au cours d'un mandat qui trouve son explication dans la capacité d'épargne dégagée par les revenus.
b) En revanche, la commission s'en est tenue strictement aux éléments contenus dans les déclarations qui lui étaient faites. En effet, la loi ne lui confère pas de pouvoir d'investigation, et l'appréciation des variations de patrimoine ne peut s'effectuer qu'au vu des éléments qui lui sont transmis.
Elle a donc conçu son rôle comme consistant à apprécier la cohérence des déclarations et les variations éventuelles ressortant de déclarations successives, sans qu'il lui appartienne de confronter ces informations à d'autres éléments.
c) L'examen des déclarations de situation patrimoniale dans les conditions prévues par la loi comporte obligatoirement trois limites, inhérentes au dispositif mis en place par la loi de 1988:
La première limite, on l'a vu, tient au caractère déclaratoire des informations. A l'évidence ne peut être contrôlé que ce qui est déclaré. La commission ne peut mettre en doute la sincérité des déclarations qui lui sont transmises. Elle est cependant obligée de signaler que, dans un nombre élevé de cas, les explications qu'elle a demandées sur l'évolution d'une situation patrimoniale ont révélé des omissions dans la déclaration initiale. La commission ne peut donc que s'interroger et ne peut exclure que, dans certains cas, l'absence d'<< enjeu >> ne conduise certains à effectuer trop rapidement des déclarations qui ne sont pas exhaustives;
La deuxième limite tient à ce que l'objectif de << transparence >> qui apparaît dans le titre de la loi n'est pas garanti par une déclaration portant exclusivement sur le patrimoine: il est ainsi impossible à la commission - et cela ne figure d'ailleurs pas dans ses missions - de déceler un accroissement anormal du train de vie ou une augmentation de revenus, dès lors que ceux-ci ne se traduisent pas par une valorisation du patrimoine.
La troisième limite tient à ce que le contrôle de la commission ne porte,
bien entendu, que sur le patrimoine de la personne entrant dans son champ de compétence, étendu au conjoint lorsque celle-ci est mariée sous le régime de la communauté des biens. Ce contrôle ne s'étend pas aux autres membres de la famille.
En résumé, si la commission devait tirer les enseignements de six années de fonctionnement, au cours desquelles l'examen des déclarations n'a jamais mis en lumière d'augmentation inexpliquée de patrimoine, elle pourrait estimer que son intervention a pu avoir un effet dissuasif. C'est dans cet esprit,
conforme aux intentions du législateur, qu'elle s'est montrée exigeante dans la description des situations patrimoniales et qu'elle a demandé des précisions chaque fois que cela lui paraissait nécessaire pour expliquer une variation de cette situation. En revanche, elle ne pourrait garantir avoir été mise en mesure de connaître la réalité des situations surtout pour les situations patrimoniales les plus complexes.