III-3. Obligation de transparence
L'article 9 de la directive « Accès » relatif aux obligations de transparence et l'article L. 38 (1°) du CPCE prévoient que l'ART peut demander à un opérateur disposant d'une influence significative de rendre publiques certaines informations relatives à l'interconnexion et à l'accès.
L'Autorité avait envisagé dans sa consultation publique préliminaire d'imposer des obligations de transparence relatives aux conventions d'interconnexion, aux données nécessaires à l'établissement de comparaisons européennes et d'imposer la publication d'une offre de référence.
A la lumière de cette consultation publique, l'Autorité considère que la première proposition d'obligation doit être allégée (III-3.1), que la seconde doit être retirée (III-3.2) et que la troisième doit être modifiée (III-3.4). En revanche, il paraît important d'introduire une obligation d'information préalable des modifications contractuelles (III-3.44). Ces obligations paraissent justifiées et proportionnées, notamment au regard de l'objectif visant à garantir « l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques ».
III-3.1. Conventions d'interconnexion
L'Autorité avait envisagé d'imposer une obligation systématique de transmission des conventions d'interconnexion et d'accès relatives à la terminaison d'appel vocal, dès leur signature. Il était de plus envisagé que l'Autorité puisse demander à l'opérateur puissant de publier tout ou partie d'une convention si cette publication pouvait permettre, notamment à des concurrents, de vérifier l'application de la non-discrimination pour des offres non incluses dans l'offre de référence.
S'agissant des modalités de communication des conventions à l'ART, l'article L. 34-8 du code des postes et des communications électroniques prévoit que toute convention d'interconnexion ou d'accès doit être transmise à l'ART à sa demande. L'Autorité estime donc au cas d'espèce suffisant et proportionné d'imposer in fine une obligation d'informer l'Autorité de la signature d'une nouvelle convention d'interconnexion ou d'un avenant à une convention existante dans un délai de sept jours à compter de la signature du document.
S'agissant de la publication d'informations concernant les services d'interconnexion, l'Autorité considère que la publication des principaux tarifs (cf. III-3.3) et la possibilité de communication des conventions d'interconnexion aux tiers intéressés, dans le respect de la protection du secret des affaires, sont suffisants et qu'il n'y a pas lieu d'imposer une publication de tout ou partie d'une convention d'interconnexion.
III-3.2. Comparaisons internationales
L'Autorité avait envisagé d'imposer une obligation de fourniture d'information au profit du groupe des régulateurs indépendants (GRI) et la Commission européenne.
Il apparaît cependant que l'article 5 de la directive « Cadre » relatif à la fourniture d'information prévoit que l'ART soit dotée d'un tel pouvoir. Il n'apparaît donc pas nécessaire d'imposer dans le cadre de la présente analyse une telle obligation.
III-3.3. Publication des principaux tarifs
L'analyse de la situation outre-mer conduit l'Autorité à considérer qu'il n'est pas justifié d'imposer la publication d'une offre de référence à Orange Caraïbe. En revanche, et conformément à l'article D. 307-III du code des postes et des communications électroniques, il est nécessaire qu'Orange Caraïbe publie sur son site internet ses principaux tarifs relatifs à la terminaison d'appel vocal. Les opérateurs achetant une prestation de transit pour terminer des appels vers Orange Caraïbe pourront ainsi connaître la part de charges de terminaison dans le prix du transit. En outre, la connaissance de ces tarifs de gros peut être utile à des utilisateurs finals afin de mieux analyser les offres de détail proposées.
III-3.4. Information préalable des modifications contractuelles
Les acheteurs de terminaison d'appel ont besoin de visibilité sur cet élément essentiel de leur plan d'affaires. Conformément à l'article D. 307 du CPCE, l'Autorité impose donc à Orange Caraïbe de prévenir ses clients dans un délai raisonnable des modifications de ses conditions techniques et tarifaires.
Le caractère raisonnable du délai doit s'apprécier au regard des conséquences techniques, économiques, commerciales ou juridiques sur l'opérateur interconnecté ou bénéficiant d'un accès et de la nécessité pour ce dernier d'assurer la continuité de son service.
L'Autorité considère qu'il n'est pas nécessaire de fixer a priori ces délais mais que pour assurer la transparence nécessaire Orange Caraïbe doit mettre en oeuvre ce principe dans ses conventions.
III-4. Séparation comptable
L'article 11 de la directive « Accès » et l'article L. 38 (5°) du CPCE prévoient ainsi la possibilité d'imposer des obligations à caractère comptable. L'article L. 38 prévoit la possibilité « d'isoler sur le plan comptable certaines activités en matière d'interconnexion ou d'accès, ou tenir une comptabilité des services et des activités qui permette de vérifier les obligations prévues au titre du présent article ».
Dans l'ancien cadre réglementaire, Orange Caraïbe était tenu de justifier ses coûts et l'Autorité avait défini dans les lignes directrices adoptées par la décision n° 2001-458 susvisée le format de reporting annuel des coûts. Ces lignes directrices faisaient par ailleurs référence à une possibilité d'audit.
III-4.1. Objectifs généraux de la séparation comptable et de la comptabilisation des coûts
La séparation comptable a notamment pour objectif de rendre transparents les prix de gros et les prix de transferts internes afin de garantir l'application de l'obligation de non-discrimination et d'empêcher des subventions croisées abusives.
L'Autorité considère qu'il est justifié et proportionné d'imposer une telle obligation puisqu'elle permet de contrôler le respect de l'obligation de non-discrimination et de disposer des informations comptables pertinentes et cohérentes entre opérateurs indispensables pour le contrôle des prix (IV-2).
Cette séparation comptable permettra en particulier d'identifier l'activité réseau, et notamment les conditions d'utilisation des différentes ressources par les services internes et externes de l'opérateur. Elle permettra aussi de distinguer les activités de détail des activités de gros de l'opérateur mobile, selon un détail et un format rendu nécessaire pour le suivi des obligations liées à ce marché.
Le format du rapport des comptes répondra au besoin du suivi spécifique des obligations portant sur le marché de gros analysé. Il devra par ailleurs fournir à l'Autorité une vision suffisamment exhaustive pour lui permettre de s'assurer de la cohérence d'ensemble du dispositif comptable mis en place.
III-4.2. Spécifications et principes
Au titre de cette obligation, et afin de respecter une cohérence entre opérateurs, l'Autorité dispose de la possibilité d'établir, en vertu de l'article D. 312 du code des postes et des communications électroniques, les spécifications du système de comptabilisation des coûts, ainsi que les méthodes de valorisation et les règles d'allocation des coûts. Elle précise par ailleurs le format et le degré de détail des comptes, pour permettre la vérification du respect des obligations de non-discrimination et de reflet des coûts, lorsqu'elles s'appliquent.
Afin d'assurer un degré d'information suffisant, les éléments pertinents du système d'information et les données comptables sont tenus à la disposition de l'Autorité de régulation des télécommunications, à la demande de cette dernière.
L'Autorité arrêtera ultérieurement l'ensemble des règles concernant les spécifications éventuelles des systèmes de comptabilisation, les méthodologies de valorisation et d'allocation des coûts ainsi que le format des comptes à produire.
Ces règles s'inscriront dans la continuité de celles définies dans les lignes directrices publiées dans sa décision n° 2001-458 susvisée. Les modifications apportées auront pour objet d'améliorer ou de préciser les règles établies et les évolutions intervenues dans le secteur depuis l'adoption des lignes directrices en 2001.
Afin de gérer la période transitoire jusqu'à la notification de la décision relative aux règles applicables en matière de séparation comptable, Orange Caraïbe demeure soumis à l'obligation de communiquer ses comptes réglementaires, conformément aux lignes directrices adoptées par la décision n° 2001-458.
III-4.3. Audits
Conformément à l'article L. 38 (5°) du CPCE, les comptes produits et les systèmes de comptabilisation des coûts sont audités annuellement par des organismes indépendants. Ces organismes sont désignés par l'Autorité de régulation des télécommunications. Cette vérification est assurée aux frais d'Orange Caraïbe. Les organismes désignés publient annuellement une attestation de conformité des comptes.
Cette obligation s'inscrit dans la continuité de celles imposées aux opérateurs mobiles puissants dans l'ancien cadre réglementaire. Un audit du système comptable est nécessaire pour en garantir la robustesse, la conformité avec les décision de l'Autorité et la fiabilité des données comptables qui en découlent. L'Autorité estime cette obligation justifiée et proportionnée à l'objectif visant à garantir l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques.
IV. - ABSENCE DE PRESSION CONCURRENTIELLE SUR LES PRIX DE TA
Orange Caraïbe est puissant sur le marché de la terminaison d'appel. Au surplus, il n'existe quasiment pas de pression concurrentielle sur les prix de sa terminaison d'appel. Cette situation pourrait l'amener à pratiquer des prix de monopole en l'absence de régulation.
Une telle situation justifie la mise en place d'une obligation de contrôle des prix conformément à l'article L. 38 (4°) du CPCE et l'article 13 de la directive « Accès » ainsi que de la mise en place d'un système de comptabilisation des coûts.
Pour démonter que l'imposition d'une telle obligation est justifiée, l'Autorité définit dans un premier temps les coûts de référence sur la base de règles d'allocation répondant aux objectifs qui lui ont été fixés (partie IV-1).
S'agissant des charges de terminaison d'appel, un examen des coûts révèle des écarts importants avec les prix pratiqués, ce qui justifie la mise en place d'un contrôle tarifaire consistant en une obligation de refléter les coûts correspondants. Cette obligation est mise en oeuvre sous la forme d'un encadrement tarifaire (partie IV-2.1).
S'agissant des prestations d'accès aux sites, le contrôle tarifaire se traduit également par une obligation de refléter les coûts correspondants (partie IV-2.2).
IV-1. Détermination des coûts de référence : règles d'allocation et niveaux
Dans l'ancien cadre, l'Autorité a décrit, dans des lignes directrices adoptées en 2001 par la décision n° 2001-458, l'économie des opérateurs mobiles ainsi que les règles de formation et d'allocation des coûts.
Il s'agit de définir, dans la continuité des règles retenues dans cette décision, les coûts de référence qui permettent d'éclairer les niveaux actuels de charge de terminaison d'appel.
L'économie d'un opérateur mobile est décrite en annexe B. La formation et l'allocation des coûts sont détaillées ci-après. Les principes généraux retenus sont rappelés en partie IV-1.1, et les parties IV-1.2 et IV-1.3 sont consacrées à la formation et à l'allocation des coûts de réseaux et des coûts commerciaux, qui constituent les principaux coûts d'un opérateur mobile.
La partie IV-1.4 analyse la nature et l'allocation des coûts communs. Plusieurs opérateurs ont évoqué dans leur réponse à la consultation publique une allocation de ces coûts communs en fonction des principes dits de Ramsey Boiteux. Cette partie explique pourquoi l'Autorité n'a pas retenu une telle approche dans son analyse.
IV-1.1. Principes généraux
Les principes généraux sont définis dans la directive « Accès » et le code des postes et des communications électroniques (IV-1.1.1). Les coûts de référence sont les coûts d'un opérateur efficace (IV-1.1.2), en utilisant une valorisation pertinente de l'actif (IV-1.1.3). Les coûts sont en outre allouables à trois prestations principales, correspondant à deux sources de revenu (IV-1.1.4).
IV-1.1.1. Directive « Accès » et CPCE
Le considérant (20) de la directive « Accès » dispose :
« Lorsqu'une autorité réglementaire nationale calcule les coûts engagés pour établir un service rendu obligatoire par la présente directive, il convient de permettre une rémunération raisonnable du capital engagé, y compris les coûts de main-d'oeuvre et de construction, la valeur du capital étant adaptée, le cas échéant, pour refléter l'évaluation actualisée des actifs et de l'efficacité de la gestion. La méthode de récupération des coûts devrait être adaptée aux circonstances en tenant compte de la nécessité de promouvoir l'efficacité et une concurrence durable et d'optimaliser les profits pour le consommateur. »
L'alinéa 2 de l'article 13 indique :
« Les autorités réglementaires nationales veillent à ce que tous les mécanismes de récupération des coûts ou les méthodologies de tarification qui seraient rendues obligatoires visent à promouvoir l'efficacité économique, à favoriser une concurrence durable et à optimiser les avantages pour le consommateur. »
Il ressort de la directive « Accès » que l'imposition d'un contrôle de prix et l'allocation des coûts sous-jacente doivent promouvoir l'efficacité économique.
En outre, le premier principe d'allocation des coûts est le principe de causalité. Selon ce principe, un coût doit être alloué à la prestation qui a induit ce coût. Néanmoins, afin d'« optimiser les avantages pour le consommateur », d'autres éléments peuvent être pris en considération.
L'article D. 311 du code des postes et des communications électroniques précise quant à lui que l'Autorité doit veiller à la mise en oeuvre de méthodes qui « promeuvent l'efficacité économique, favorisent une concurrence durable et optimisent les avantages pour le consommateur ».
IV-1.1.2. Coûts de référence : les coûts d'un opérateur efficace
Les lignes directrices adoptées par l'Autorité en 2001 se fondaient sur les coûts historiques, c'est-à-dire les coûts tels qu'ils sont reflétés par la comptabilité de l'opérateur. De ce fait, la topologie du réseau et, de façon générale, les choix d'exploitation et de dimensionnement de l'opérateur n'étaient pas mis en cause.
Les opérateurs mobiles ont déployé leur réseau dans un contexte fortement concurrentiel et ont connu une croissance très rapide de leur trafic. Ils pourraient donc être considérés comme efficaces, au regard de ce qu'aurait été l'économie d'un opérateur théorique déployant un réseau sur la base des meilleures techniques et méthodes d'ingénierie actuellement disponibles. Par conséquent, l'appréciation de l'efficacité économique des opérateurs mobiles sur la base des coûts historiques comptables était appropriée et ne présentait pas d'inconvénients.
L'Autorité considère que ces conclusions ne sont pas fondamentalement remises en causes par les évolutions récentes du secteur. Cependant, elle estime qu'il est important de pouvoir faire référence aux coûts d'un opérateur efficace agissant dans des conditions équivalentes, de manière à établir une tarification juste économiquement et incitative à l'efficacité. Ceci peut conduire notamment à ne pas prendre en compte les choix historiques de l'opérateur qui se seraient révélés inefficaces et à considérer par exemple une méthodologie dite des coûts moyen incrémentaux de long terme dans une approche de modélisation dite bottom-up.
IV-1.1.3. Valorisation des actifs
Les équipements de réseau supportant les activités de l'opérateur correspondent à une dépense d'investissement ; cette dépense est répartie dans le temps en fonction de la durée de vie probable des équipements. Le coût d'investissement des actifs s'apprécie donc annuellement. Ce coût annuel correspond à la perte de valeur irréversible des équipements au cours de l'année considérée, il est égal à la somme des amortissements enregistrés en charge d'exploitation de l'année et de la rémunération du patrimoine immobilisé. L'évaluation de la perte de valeur devrait être conforme aux conventions comptables adoptées par les opérateurs et certifiées par les commissaires aux comptes.
L'évaluation du coût de capital des actifs de réseau repose sur une méthode comptable. Celle-ci utilise la durée de vie comptable de l'équipement, sa valeur nette comptable, un taux de rémunération du capital et la valeur des amortissements de l'année selon la formule suivante :
At = (1 + k)*Kt-1 - Kt
Le coût annuel de capital (At) se compose de deux termes :
(i) Le coût d'usage du capital (dépréciation) : Kt-1 - Kt ;
(ii) La rémunération k*Kt-1 du capital immobilisé Kt-1 au taux de rémunération k.
Ainsi, à titre illustratif, un commutateur (MSC) d'une valeur de 4 millions d'euros, amorti comptablement sur huit ans, en tenant compte d'un taux de rémunération du capital (k) de 15 %, a un coût de capital, la cinquième année, se décomposant de la manière suivante :
La méthode employée requiert de déterminer un taux de rémunération du capital. Celui-ci doit être conforme à la rémunération normalement exigée par les créanciers et les actionnaires. Son évaluation est fondée sur la méthode du modèle d'équilibre des actifs financiers (MEDAF) (cf. annexe 2 des lignes directrices de la décision n° 2001-458).
Dans cette méthode, le coût des capitaux propres fait notamment appel à un facteur ß mesurant le risque systématique des fonds propres. Une attention particulière sera portée à l'évaluation de ce facteur dans le secteur des mobiles. En ce qui concerne la durée de vie des équipements, il appartient aux opérateurs de fournir les éléments relatifs à la révision des plans d'amortissement initialement approuvés par les commissaires aux comptes et de présenter l'impact d'un amortissement exceptionnel ou d'une provision sur le coût annuel de capital.
Le taux de rémunération du capital représentatif du risque lié à l'activité mobile en France avait été évalué en 2001 à 17 % avant impôts. Une nouvelle estimation réalisée en 2004 évalue ce taux sur les prochaines années à 15 % avant impôts.
IV.-1.1.4. Principes généraux d'allocation des coûts
Afin d'allouer les coûts, on peut distinguer trois prestations principales qu'un opérateur mobile offre à son client :
L'accès à son réseau, c'est-à-dire la connexion à un réseau qui lui permet de communiquer et d'être joint partout à l'intérieur des zones de couverture de l'opérateur mobile. L'inducteur de coût principal est le nombre de clients.
Les communications sortantes qui sont passées par le client final de l'opérateur mobile. L'inducteur de coût principal est le volume de trafic sortant.
Les communications entrantes ou la réception d'appels à destination du client mobile. L'inducteur de coût principal est le volume de trafic entrant.
On peut donc distinguer les coûts directement liés à chacune de ces trois prestations, des autres coûts. Les coûts liés directement à une prestation sont les coûts incrémentaux de production (2) de ce service. Les « autres coûts » sont alors considérés comme les coûts communs, au sens large du terme.
Néanmoins, l'opérateur ne dispose que de deux sources de revenus principales : la facturation des appels sortants (revenu de détail) et la facturation des appels entrants (revenu de gros). Ces coûts directs et ces coûts communs doivent donc être de nouveau alloués afin d'être recouvrés par la facturation des appels entrants ou sortants.
Conformément au principe de causalité, les coûts directement alloués aux communications sortantes sont recouvrés par la facturation des appels sortants, de même que les coûts directement alloués aux communications entrantes sont recouvrés par la facturation des appels entrants.
En revanche, les coûts directement alloués à l'accès au réseau, ainsi que les coûts communs, doivent être réalloués afin d'être recouvrés par la facturation des appels sortants ou des appels entrants. Pour cela, il doit être pris en compte le fait que les appels sortants sont facturés à l'abonné mobile qui appelle, alors que les appels entrants sont facturés à l'opérateur voulant terminer un appel sur le réseau mobile.
Les coûts de production sont composés principalement des coûts de réseau et des coûts d'interconnexion. Ces derniers étant directement allouables au service causant ces coûts, parmi les coûts de production, seuls les coûts de réseau nécessitent une étude détaillée.
L'allocation des coûts de réseau, des coûts commerciaux et des coûts communs est étudiée dans les parties suivantes.
Figure 2 : allocation des coûts aux prestations, puis aux clients