LOI ORGANIQUE RELATIVE À L'APPLICATION
DES ARTICLES 34-1, 39 ET 44 DE LA CONSTITUTION

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 27 mars 2009, par le Premier ministre, conformément aux articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;
Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances, notamment ses articles 34, 51 et 53 ;
Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles LO 111-3 et LO 111-4 ;
Vu les observations présentées par soixante-dix-neuf députés et enregistrées le 25 mars 2009 ;
Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 2 avril 2009 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que la loi organique soumise à l'examen du Conseil constitutionnel a été prise sur le fondement des articles 34-1, 39, 44, 47 et 47-1 de la Constitution ; que cette loi, qui ne constitue pas une loi organique relative au Sénat, a été adoptée dans le respect des règles de procédure prévues par les trois premiers alinéas de l'article 46 de la Constitution ;

Sur les dispositions relevant de l'article 34-1 de la Constitution :

2. Considérant que le chapitre Ier de la loi organique, qui comprend les articles 1er à 6, est relatif aux résolutions prévues par l'article 34-1 de la Constitution ;
3. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 34-1 de la Constitution : " Les assemblées peuvent voter des résolutions dans les conditions fixées par la loi organique " ; qu'il appartient ainsi à la loi organique de fixer les règles selon lesquelles les propositions de résolution sont déposées et examinées ;
4. Considérant, en premier lieu, que le second alinéa de l'article 2 de la loi organique dispose : " Les règlements des assemblées peuvent prévoir qu'une proposition de résolution est envoyée à une commission permanente ou à une commission spéciale " ; qu'en renvoyant ainsi au règlement de l'Assemblée nationale et à celui du Sénat le soin de déterminer la procédure à suivre pour l'examen de ces propositions de résolution, la loi organique méconnaît l'étendue de la compétence qui lui a été attribuée par la Constitution ; que, par suite, le second alinéa de son article 2 doit être déclaré contraire à la Constitution ;
5. Considérant, en second lieu, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 6 de la loi organique : " Jusqu'au terme de leur examen en séance, les propositions de résolution peuvent être rectifiées par leur auteur. Le président de chaque assemblée transmet sans délai toute rectification de la proposition de résolution au Gouvernement qui peut à tout moment s'y opposer s'il estime qu'elle a pour effet de rendre une proposition de résolution irrecevable en application du second alinéa de l'article 34-1 de la Constitution " ;
6. Considérant qu'aux termes du second alinéa de l'article 34-1 de la Constitution : " Sont irrecevables et ne peuvent être inscrites à l'ordre du jour les propositions de résolution dont le Gouvernement estime que leur adoption ou leur rejet serait de nature à mettre en cause sa responsabilité ou qu'elles contiennent des injonctions à son égard " ; qu'en vertu des termes mêmes de cette disposition, l'appréciation par le Gouvernement du sens et de la portée des propositions de résolution afin de décider de leur recevabilité doit nécessairement être opérée avant l'inscription de ces propositions à l'ordre du jour ; qu'il suit de là que le texte d'une proposition de résolution ne peut plus être rectifié par son auteur après qu'elle a été inscrite à l'ordre du jour ;
7. Considérant qu'en prévoyant que de telles propositions peuvent être rectifiées par leur auteur jusqu'au terme de leur examen en séance, le premier alinéa de l'article 6 de la loi organique méconnaît l'article 34-1 de la Constitution ; qu'il doit dès lors être déclaré contraire à la Constitution ; que, par voie de conséquence, les mots : " sauf dans les conditions prévues à l'article 6 " figurant au second alinéa de l'article 3 de la loi organique doivent également être déclarés contraires à la Constitution ;
8. Considérant que les articles 1er, 3, 4 et 5, ainsi que le surplus des articles 2 et 6, ne sont pas contraires à la Constitution ;

Sur les dispositions relevant de l'article 39 de la Constitution :

9. Considérant que le chapitre II de la loi organique, qui comprend les articles 7 à 12, est relatif, à l'exception de son article 12, aux règles de présentation des projets de loi prévues par les troisième et quatrième alinéas de l'article 39 de la Constitution ;
10. Considérant qu'aux termes des troisième et quatrième alinéas de l'article 39 de la Constitution : " La présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat répond aux conditions fixées par la loi organique. ― Les projets de loi ne peuvent être inscrits à l'ordre du jour si la Conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que les règles fixées par la loi organique sont méconnues. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de huit jours " ;

En ce qui concerne l'article 7 de la loi organique :

11. Considérant que l'article 7 dispose que " les projets de loi sont précédés de l'exposé de leurs motifs " ; qu'il consacre ainsi une tradition républicaine qui a pour objet de présenter les principales caractéristiques de ce projet et de mettre en valeur l'intérêt qui s'attache à son adoption ; qu'il n'est pas contraire au troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution ;

En ce qui concerne l'article 8 de la loi organique :

Quant à l'alinéa 1er de l'article 8 :

12. Considérant qu'en vertu du premier alinéa de l'article 8 de la loi organique, les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact " dès le début de leur élaboration " ;
13. Considérant que la compétence conférée par le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution à la loi organique concerne la présentation des projets de loi par le Gouvernement ; que, s'il était loisible au législateur de subordonner, sous les réserves énoncées aux articles 11 et 12 de la loi organique, l'inscription d'un projet de loi à l'ordre du jour de la première assemblée saisie au dépôt d'une étude d'impact et s'il appartient à la Conférence des présidents de cette assemblée de constater que cette étude d'impact est conforme aux prescriptions de l'article 8 de la loi organique, le législateur ne pouvait demander au Gouvernement de justifier de la réalisation de cette étude dès le début de l'élaboration des projets de loi ; que, par suite, les mots : " dès le début de leur élaboration " insérés dans la première phrase du premier alinéa de l'article 8 de la loi organique sont contraires à la Constitution ;

Quant aux alinéas 2 à 11 de l'article 8 :

14. Considérant que, dans ses alinéas 2 à 11, l'article 8 de la loi organique détermine le contenu des documents qui doivent être déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que le projet de loi ; qu'aux termes de ces dispositions :
" Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation.
" Ils exposent avec précision :
" ― l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne ;
" ― l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;
" ― les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées, les textes législatifs et réglementaires à abroger et les mesures transitoires proposées ;
" ― les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ;
" ― l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;
" ― l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ;
" ― les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'Etat ;
" ― la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires, leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication " ;
15. Considérant, en premier lieu, que l'élaboration d'études particulières répondant à chacune des prescriptions de ces alinéas ne saurait être exigée que pour autant que ces prescriptions ou l'une ou l'autre d'entre elles trouvent effectivement à s'appliquer compte tenu de l'objet des dispositions du projet de loi en cause ;
16. Considérant, en deuxième lieu, qu'en tant qu'il comporte injonction au Gouvernement d'informer le Parlement sur les orientations principales et le délai prévisionnel de publication des dispositions réglementaires qu'il doit prendre dans l'exercice de la compétence exclusive qu'il tient des articles 13 et 21 de la Constitution, le dernier alinéa de l'article 8 méconnaît le principe de séparation des compétences du pouvoir législatif et du pouvoir réglementaire ; que, dès lors, le membre de phrase : ", leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication " est contraire à la Constitution ;
17. Considérant, en dernier lieu, que, si, par suite des circonstances, tout ou partie d'un document constituant l'étude d'impact d'un projet de loi venait à être mis à la disposition de la première assemblée saisie de ce projet après la date de dépôt de ce dernier, le Conseil constitutionnel apprécierait, le cas échéant, le respect des dispositions précitées de l'article 8 de la loi organique au regard des exigences de la continuité de la vie de la Nation ;
18. Considérant qu'il s'ensuit que, sous les réserves énoncées aux considérants 15 et 17, le surplus de l'article 8 de la loi organique n'est pas contraire à la Constitution ;

En ce qui concerne l'article 9 de la loi organique :

19. Considérant que l'article 9 prévoit que la Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle un projet de loi a été déposé en premier lieu doit se prononcer dans un délai de dix jours sur le respect des prescriptions du chapitre II de la loi organique ; que ni la durée de ce délai, ni les conditions, prévues par le deuxième alinéa de l'article 9, dans lesquelles ce délai est suspendu ne sont contraires au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution ;

En ce qui concerne l'article 10 de la loi organique :

20. Considérant que l'article 10 de la loi organique insère dans l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée un chapitre III bis qui porte sur l'examen, par le Conseil constitutionnel, des conditions de présentation des projets de loi ; que ces dispositions, d'une part, prévoient que le Conseil constitutionnel avise immédiatement de sa saisine le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat et, d'autre part, fixent les règles relatives à la notification et à la publication de ses décisions ; qu'elles ne sont pas contraires au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution ;

En ce qui concerne l'article 11 de la loi organique :

21. Considérant, en premier lieu, que le deuxième alinéa de l'article 11 dispose que les projets de loi tendant à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi doivent être accompagnés " des documents visés aux deuxième à septième alinéas et à l'avant-dernier alinéa de l'article 8 " ; que cette disposition ne saurait, sans méconnaître l'article 38 de la Constitution, être interprétée comme imposant au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il entend prendre sur le fondement de l'habilitation qu'il demande pour l'exécution de son programme ;
22. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes du troisième alinéa du même article 11 : " Les dispositions des projets de loi prévoyant la ratification d'ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'Etat, d'une étude d'impact composée des documents visés aux huit derniers alinéas de l'article 8. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent " ; que ce troisième alinéa impose au Gouvernement de déposer devant la première assemblée saisie, non l'étude d'impact des dispositions en cause, mais celle des ordonnances précédemment prises en vertu des articles 38 ou 74-1 de la Constitution et entrées en vigueur " dès leur publication " ; qu'une telle exigence, qui ne trouve pas son fondement dans l'article 39 de la Constitution, méconnaît les prescriptions de ses articles 38 et 74-1 ; que, par suite, le troisième alinéa de l'article 11 doit être déclaré contraire à la Constitution ;
23. Considérant, en troisième lieu, que le dernier alinéa de l'article 11 de la loi organique dispose que le dépôt des projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou d'accords internationaux doit être accompagné " de documents précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords, estimant leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur l'ordre juridique français et présentant l'historique des négociations, l'état des signatures et des ratifications, ainsi que, le cas échéant, les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France " ;
24. Considérant qu'aux termes de l'article 52 de la Constitution : " Le Président de la République négocie et ratifie les traités... " ; que la compétence pour négocier, conclure et approuver les accords internationaux non soumis à ratification appartient au pouvoir exécutif ; que le seul pouvoir reconnu au Parlement en matière de traités et d'accords internationaux par la Constitution est celui d'en autoriser ou d'en refuser la ratification ou l'approbation dans les cas mentionnés à l'article 53 ;
25. Considérant que la loi organique a prévu, pour la bonne information du Parlement, que les projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation d'un traité ou d'un accord international doivent être accompagnés, le cas échéant, des " réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France " ; qu'elle a ainsi visé les réserves exprimées avant le dépôt du projet de loi ; que, par suite, elle ne porte pas atteinte à la liberté du pouvoir exécutif, à l'occasion de la ratification d'un traité ou d'un accord, de déposer des réserves, de renoncer à des réserves qu'il avait envisagé de déposer et dont il avait informé le Parlement ou, après la ratification, de lever des réserves qu'il aurait auparavant formulées ;
26. Considérant que, sous la réserve énoncée au considérant 21, le surplus de l'article 11 de la loi organique n'est pas contraire à la Constitution ;

Sur les dispositions relevant des articles 47 et 47-1 de la Constitution :

27. Considérant qu'en vertu du premier alinéa des articles 47 et 47-1 de la Constitution, le Parlement vote les projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale " dans les conditions prévues par une loi organique " ;
28. Considérant que l'article 12 de la loi organique complète les articles 51 et 53 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée fixant la liste des documents qui doivent accompagner le dépôt du projet de loi de finances de l'année ou d'un projet de loi de finances rectificative ; qu'il fait de même pour l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale définissant les documents joints aux projets de loi de financement de la sécurité sociale ; qu'il exige, sans leur appliquer la procédure du quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution, que les dispositions qui n'appartiennent pas au domaine exclusif de ces projets de loi soient accompagnées des documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 8 de la présente loi organique ;
29. Considérant que, sous la même réserve que celle énoncée au considérant 17, ces dispositions ne sont pas contraires à la Constitution ;

Sur les dispositions relevant de l'article 44 de la Constitution :

30. Considérant que le chapitre III de la loi organique, qui comprend les articles 13 à 19, est relatif à l'exercice du droit d'amendement prévu par l'article 44 de la Constitution ;
31. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 44 de la Constitution : " Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d'amendement. Ce droit s'exerce en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées, dans le cadre déterminé par une loi organique " ;
32. Considérant qu'il appartient à la loi organique de déterminer le cadre dans lequel les règlements des assemblées doivent fixer les conditions d'exercice du droit d'amendement du Gouvernement et des membres du Parlement dans le respect de l'ensemble des droits dont ils disposent au cours de la procédure d'examen par le Parlement des projets et propositions de loi ;

En ce qui concerne l'article 13 de la loi organique :

33. Considérant que l'article 13 détermine les conditions de présentation des amendements, les délais de leur recevabilité et les modalités de leur examen et de leur vote ; qu'en particulier, son dernier alinéa dispose : " Les règlements des assemblées déterminent les modalités selon lesquelles les ministres sont entendus, à leur demande, à l'occasion de l'examen d'un texte en commission " ;
34. Considérant que, d'une part, en vertu de l'article 42 de la Constitution, " la discussion des projets et propositions de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission " et, d'autre part, en application de l'article 44, le droit d'amendement du Gouvernement s'exerce tant en séance qu'en commission ;
35. Considérant, en outre, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 31 de la Constitution : " Les membres du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent " ; que, d'après les articles 40 et 41, le Gouvernement peut s'opposer, dès l'examen en commission, à la recevabilité des propositions et amendements lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques soit la création ou l'aggravation d'une charge publique, et lorsque ces propositions ou ces amendements ne sont pas du domaine de la loi ou sont contraires à une délégation accordée en vertu de l'article 38 ;
36. Considérant que ces dispositions constitutionnelles impliquent que le Gouvernement puisse participer aux travaux des commissions consacrés à l'examen des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci font l'objet et assister aux votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en séance ; qu'il s'ensuit, d'une part, que les dispositions en vigueur des règlements des assemblées restreignant dans ces hypothèses le droit d'accès du Gouvernement aux travaux des commissions sont rendues caduques par l'effet de l'entrée en vigueur de la révision constitutionnelle et, d'autre part, que le dernier alinéa de l'article 13 de la loi organique qui limite le droit d'accès du Gouvernement aux travaux des commissions est contraire à la Constitution ;
37. Considérant que, pour le surplus, l'article 13 de la loi organique n'est pas contraire à la Constitution ;

En ce qui concerne l'article 14 de la loi organique :

38. Considérant que l'article 14 de la loi organique donne compétence aux règlements des assemblées pour " déterminer les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement font l'objet d'une étude d'impact communiquée à l'assemblée avant leur discussion en séance " ;
39. Considérant, d'une part, que le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution n'a pas donné compétence à la loi organique pour fixer les conditions de présentation des amendements du Gouvernement sur les projets et propositions de loi soumis au Parlement ; que, d'autre part, si le premier alinéa de l'article 44 autorise les règlements des assemblées à fixer les conditions d'exercice du droit d'amendement reconnu au Gouvernement, cette compétence ne peut s'exercer que " dans le cadre déterminé par une loi organique " ; qu'il ressort de ses termes mêmes que l'article 14 de la loi organique s'est borné à renvoyer aux règlements des assemblées la faculté d'imposer au Gouvernement l'élaboration d'études d'impact sur ses amendements sans préciser le contenu de celles-ci ni les conséquences d'un manquement à cette obligation ; que, par suite, le législateur a méconnu l'étendue de la compétence que lui a attribuée l'article 44 de la Constitution ; qu'il suit de là que l'article 14 doit être déclaré contraire à la Constitution ; que, par voie de conséquence, les mots figurant à l'article 20 : " les articles 14 et 15 " sont remplacés par les mots : " l'article 15 " ;

En ce qui concerne les articles 17 à 19 de la loi organique :

40. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 17 de la loi organique : " Les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance, déterminer les conditions dans lesquelles les amendements déposés par les membres du Parlement peuvent être mis aux voix sans discussion " ; qu'en prévoyant, à l'article 44 de la Constitution, que le droit d'amendement s'exerce " en séance ou en commission selon les conditions fixées par les règlements des assemblées ", le constituant a entendu permettre que, dans le cadre de la procédure instituée par ces règlements impartissant des délais pour l'examen d'un texte en séance, les amendements ne puissent être discutés que lors de l'examen du texte en commission ;
41. Considérant, en outre, que le second alinéa de l'article 17 dispose : " Lorsqu'un amendement est déposé par le Gouvernement ou par la commission après la forclusion du délai de dépôt des amendements des membres du Parlement, les règlements des assemblées, s'ils instituent une procédure impartissant des délais pour l'examen d'un texte, doivent prévoir d'accorder un temps supplémentaire de discussion, à la demande d'un président de groupe, aux membres du Parlement " ; que l'article 18 de la loi organique fait obligation aux règlements des assemblées de garantir le droit d'expression de tous les groupes parlementaires, " en particulier celui des groupes d'opposition et des groupes minoritaires " ; que son article 19 permet à ces règlements de fixer les conditions dans lesquelles la parole peut être donnée à tout parlementaire qui en fait la demande pour une explication de vote personnelle sur l'ensemble du texte ;
42. Considérant qu'il suit de là que les articles 17 à 19 de la loi organique n'ont pas apporté de limites inconstitutionnelles à l'exercice du droit d'expression et d'amendement des membres du Parlement ;

En ce qui concerne les autres dispositions de la loi organique prises en application de l'article 44 de la Constitution :

43. Considérant que les articles 15 et 16 de la loi organique ne sont pas contraires à la Constitution ;

Sur l'entrée en vigueur de la loi organique :

44. Considérant qu'en vertu du I de l'article 46 de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution, dans leur nouvelle rédaction, " entrent en vigueur dans les conditions fixées par les lois et lois organiques nécessaires à leur application " ; qu'en vertu de son II, l'article 42 entre en vigueur le 1er mars 2009 ;
45. Considérant, d'une part, qu'eu égard aux dispositions auxquelles il s'applique, l'article 20 de la loi organique, qui dispose que le chapitre II de cette loi ainsi que son article 15 " sont applicables aux projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009 ", n'est pas contraire à la Constitution ;
46. Considérant, d'autre part, que les autres dispositions de la loi organique entrent en vigueur, en application de l'article 1er du code civil, le lendemain de leur publication au Journal officiel ;
47. Considérant, dès lors, que, s'il ne peut être fait grief aux projets et propositions de loi en cours de discussion de ne pas avoir été examinés, antérieurement à la présente décision, selon une procédure conforme aux articles 42 et 44 de la Constitution, l'examen des projets et propositions de loi devra, à peine de violation de la Constitution, se conformer à ces dispositions, ainsi qu'à l'ensemble des autres règles constitutionnelles et organiques relatives à cette procédure, à compter de la date mentionnée au considérant précédent,

Décide :

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