1. Enjeux du développement de réseaux de boucle locale radio
en Guyane, à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon

Le développement de systèmes de boucle locale radio constitue un enjeu important pour les communications électroniques en Guyane, à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, en contribuant au développement territorial de la couverture haut débit, ainsi qu'à l'émergence d'une concurrence effective et durable dans la fourniture de service fixe d'accès haut débit au bénéfice des utilisateurs.
La consultation publique sur la boucle locale radio lancée par l'Autorité au cours de l'année 2004 lui a permis d'identifier les différents types de projets pour l'utilisation de la bande 3,4-3,6 GHz. Ces projets ont pour objet soit de desservir les zones d'ombres de l'ADSL en fournissant des services d'accès à moyen et haut débit, soit de développer des offres des services innovantes parfois concurrentes d'offres existantes y compris en zones relativement denses. La consultation publique a mis en évidence un besoin en fréquences dans la bande 3,4-3,6 GHz dans les départements et collectivités d'outre-mer.
Cependant, la totalité des fréquences de la bande 3,4-3,6 GHz est déjà attribuée en Guadeloupe, Martinique et à la Réunion à des opérateurs BLR. Des fréquences de la bande 3,4-3,6 GHz sont disponibles en Guyane, à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Par ailleurs, l'Autorité étudie la disponibilité en fréquences dans la bande 3,6-3,8 GHz dans tous les départements et collectivités d'outre-mer. Une procédure complémentaire de délivrance d'autorisations d'utilisation de fréquences de BLR pourra le moment venu être lancée par l'Autorité, en fonction, d'une part, d'un premier bilan des délivrances d'autorisations et, d'autre part, des nouveaux besoins exprimés par les acteurs.
La présente décision concerne la délivrance d'autorisations d'utilisation des fréquences de la bande 3,4-3,6 GHz restant disponibles en Guyane, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Les technologies radio dans la boucle locale constituent aujourd'hui une alternative attractive aux moyens filaires pour le raccordement de clients et la fourniture de services de communications électroniques fixes à moyen et haut débit. Ces dispositifs se caractérisent notamment par la souplesse de leur mise en oeuvre et rendent possible une progressivité des investissements.
Le présent dispositif d'appels à candidatures s'attache à répondre le mieux possible aux enjeux de l'introduction de la boucle locale radio, dans le cadre des contraintes inhérentes à la disponibilité des fréquences. Il ouvre la voie à la présence maximale de deux nouveaux détenteurs de fréquences en chaque point du territoire en Guyane, en complément de la société Médiaserv déjà autorisée, et de trois acteurs en chaque point du territoire à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Certaines collectivités territoriales ayant annoncé leur souhait de se voir attribuer des fréquences de BLR, la question des conditions dans lesquelles elles pourraient participer à ce dispositif et se voir attribuer des autorisations d'utiliser les fréquences de BLR a été soulevée. Dans le cadre d'une mission d'expertise juridique, conduite à la demande de l'Autorité, Daniel Labetoulle, ancien président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, a consigné dans un rapport, disponible sur le site de l'Autorité, les réponses suivantes :
- une collectivité territoriale peut être attributaire et détentrice d'une autorisation d'utilisation de fréquences ;
- en cas de candidatures concurrentes pour l'attribution d'une même autorisation de fréquences, une collectivité territoriale ne peut se prévaloir d'un régime préférentiel. Elle ne doit pas davantage être pénalisée par les modalités d'attribution retenues ;
- l'Arcep a toute liberté pour définir la granularité géographique des autorisations d'utiliser des fréquences, mais les autorisations ne doivent pas être proposées dans un cadre territorial auquel les collectivités ne pourraient pas accéder ;
- aucune modalité d'attribution envisageable n'est, a priori, juridiquement incompatible avec la candidature d'une collectivité territoriale ;
- concernant le choix du mode de sélection, les textes en vigueur imposent une pluralité de critères et font apparaître le système des enchères comme un des critères possibles.

2. Le cadre juridique de la présente décision

La présente décision de l'Arcep proposant au ministre chargé des communications électroniques les modalités et les conditions d'autorisation d'utilisation des fréquences de boucle locale radio disponibles dans la bande 3,4-3,6 GHz en Guyane, à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon s'inscrit dans le cadre prévu par les articles L. 36-7 (6°), L. 42-1 et L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques.
L'établissement de systèmes point à multipoint fixes de boucle locale radio suppose de bénéficier d'une autorisation d'utiliser des fréquences correspondantes par l'Arcep et le cas échéant de déclarer à l'Autorité son activité d'opérateur de réseau ouvert au public et de fournisseur de services de communications électroniques au public.
L'article L. 36-7 (6°) prévoit que l'Autorité « assigne aux opérateurs et aux utilisateurs les fréquences nécessaires à l'exercice de leur activité dans les conditions prévues à l'article L. 42-1 et veille à leur bonne utilisation ».
L'Autorité dispose de 56 MHz duplex en Guyane et 84 MHz duplex à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon dans la bande 3,4-3,6 GHz. Cette quantité finie de spectre disponible produira une limitation intrinsèque du nombre de détenteurs d'autorisation d'utilisation de fréquences en un point donné, dans la mesure où il n'est techniquement pas possible à plusieurs acteurs de partager les mêmes fréquences pour déployer au même endroit des systèmes point à multipoint. Cette situation n'est pas spécifique aux technologies existant dans les bandes 3,4-3,6 GHz, mais concerne la plupart des technologies utilisant des fréquences radioélectriques, notamment les systèmes de téléphonie mobile à la norme GSM.
Les consultations publiques de l'Autorité sur l'attribution des fréquences de boucle locale radio et les récents appels à candidatures sur la boucle locale radio organisés dans d'autres pays européens confirment le nombre important d'acteurs intéressés par le déploiement de ces technologies au regard de la quantité totale de ressources disponibles.
La procédure proposée dans cette décision commence par une évaluation de la rareté des fréquences de boucle locale radio dans la bande 3,4-3,6 GHz par l'Autorité sur les territoires de la Guyane, de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. En cas de non-rareté, l'article L. 42-1 du CPCE s'applique et les fréquences peuvent être attribuées au fil de l'eau des demandes des acteurs. Cependant, si la rareté des fréquences est confirmée, la procédure prévue à l'article L. 42-2 du CPCE devra être mise en place. Cet article dispose que :
« Lorsque la bonne utilisation des fréquences l'exige, l'Arcep peut, après consultation publique, limiter, dans une mesure permettant d'assurer des conditions de concurrence effective, le nombre d'autorisations de les utiliser.
« Le ministre chargé des communications électroniques fixe, sur proposition de l'Arcep, les conditions d'attribution et de modification des autorisations d'utilisation correspondant à ces fréquences ainsi que la durée de la procédure d'attribution, qui ne peut excéder un délai fixé par décret.
« La sélection des titulaires de ces autorisations se fait par appel à candidatures sur des critères portant sur les conditions d'utilisation mentionnées à l'article L. 42-1 ou sur la contribution à la réalisation des objectifs mentionnés à l'article L. 32-1.
« L'Arcep conduit la procédure de sélection et assigne les fréquences correspondantes.
« Le ministre peut prévoir que l'un des critères de sélection est constitué par le montant de la redevance que les candidats s'engagent à verser si la fréquence ou la bande de fréquences leur est assignée.
« Le montant et les modalités de versement des redevances dues pour les fréquences qui sont assignées en application du présent article peuvent déroger aux dispositions de l'article L. 31 du code du domaine de l'Etat. »
En fonction du résultat de l'évaluation de la rareté, ces dispositions pourraient s'appliquer à l'assignation des fréquences disponibles de boucle locale radio de la bande 3,4-3,6 GHz.

3. Des modalités d'attribution
définies en concertation avec les acteurs

Au cours de l'année 2004, des acteurs ont manifesté leur intérêt pour cette ressource. Ce regain d'intérêt semble lié à l'émergence de la norme américaine IEEE 802.16 qui définit des solutions pour des réseaux d'accès hertzien haut débit, notamment dans la bande de fréquences 3,4-3,6 GHz. Cette norme est soutenue par le consortium de constructeurs WIMAX, qui a notamment pour rôle de certifier l'interopérabilité des équipements à la norme 802.16.
L'Autorité a consulté à plusieurs reprises en 2004 les acteurs du marché afin de définir les modalités d'attribution des fréquences de boucle locale radio disponibles. Elle a ensuite rendu possible à la demande des acteurs la tenue de tests techniques pour leur permettre d'évaluer les caractéristiques réelles des nouveaux équipements disponibles dans la bande 3,4-3,6 GHz.
La présente décision a été soumise pour avis à la commission consultative des radiocommunications le 1er juillet 2005, qui a donné un avis favorable.

4. Principes suivis dans l'élaboration
de ces modalités d'attribution
Les objectifs

Ces conditions de délivrance d'autorisations d'utiliser des fréquences de boucle locale radio s'appliquent en Guyane, à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces trois procédures sont indépendantes les unes des autres.
L'Autorité s'est attachée à déterminer les modalités d'attribution des fréquences de boucle locale radio lui paraissant le mieux à même de répondre aux deux principaux objectifs suivants : d'une part, contribuer au développement territorial de services de communications électroniques fixes à haut débit et, d'autre part, favoriser le développement de la concurrence sur le marché du haut débit au bénéfice des utilisateurs.
Ces objectifs répondent aux missions confiées par le législateur à l'Autorité, définies à l'article L. 32-1-II du code des postes et des communications électroniques, qui consistent à veiller notamment :
- « à l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de télécommunications » ;
- « au développement de l'emploi de l'investissement efficace dans les infrastructures, de l'innovation et de la compétitivité dans le secteur des télécommunications » ;
- « à la prise en compte de l'intérêt des territoires et des utilisateurs, notamment handicapés, dans l'accès aux services et aux équipements ».
Au vu de la forte incertitude concernant les possibles évolutions technologiques des solutions d'accès radioélectrique dans la bande 3,4-3,6 GHz, l'Autorité estime que le montant de la redevance, que les acteurs s'engagent à verser si la fréquence leur est attribuée et qui correspond à la valeur que les acteurs donnent aux fréquences de BLR au moment de leur attribution, constitue un élément significatif dans l'évaluation que l'Autorité fera des projets des acteurs.

Le dispositif

Cette approche se traduit dans le cadre du présent schéma de délivrance d'autorisations d'utilisation des fréquences de BLR par les points suivants.
Dans un premier temps, le dispositif prévoit une phase de notification des projets des acteurs par l'envoi à l'Autorité d'une lettre d'intention, puis le dépôt de dossiers de demande d'attribution de fréquences afin que l'Autorité puisse effectuer un bilan précis et circonstancié des demandes des acteurs et de constater l'existence éventuelle d'une rareté réelle des fréquences dans la bande 3,4-3,6 GHz en Guyane, à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. Cette évaluation de la rareté s'appuie sur les demandes reçues à l'Autorité qui peuvent éventuellement porter sur une zone de couverture inférieure au territoire entier de la Guyane, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Si ce bilan permet d'établir que la rareté n'est pas avérée sur la Guyane, Mayotte ou Saint-Pierre-et-Miquelon, il n'est pas nécessaire que soit engagée une procédure de sélection formelle. La procédure de délivrance des autorisations d'utiliser les fréquences pourra être conduite au fil de l'eau par l'Autorité, dans les conditions habituelles prévues à l'article L. 42-1 du code des postes et des communications électroniques. Les autorisations délivrées dans ce cadre peuvent avoir une granularité éventuellement inférieure à la région pour la Guyane ou inférieure à la collectivité pour Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Si le bilan confirme que la rareté des fréquences est avérée sur la Guyane, Mayotte ou Saint-Pierre-et-Miquelon, la procédure de sélection formelle sera engagée. Les dossiers soumis par les candidats seront évalués par une soumission comparative sur la base des engagements que prendront les candidats sur les trois critères de sélection suivants : « la contribution du projet au développement territorial du haut débit », « l'aptitude du projet à favoriser la concurrence sur le haut débit » et « le montant de la redevance que le candidat s'engage à payer ». Ces engagements seront repris comme obligations dans l'autorisation d'utiliser les fréquences de BLR des candidats retenus. Seules des attributions sur la région de la Guyane, de la collectivité départementale de Mayotte ou de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon seront délivrées à l'issue de cette procédure de sélection par soumission comparative.

Le cas des zones de couverture significativement inférieures
à la région ou à la collectivité

Les acteurs souhaitant disposer de fréquences sur une zone de couverture significativement inférieures à la région ou à la collectivité ont trois possibilités pour obtenir ces fréquences et mener à bien leur projet :
- obtenir ces fréquences sur la zone considérée, si le bilan fait par l'Autorité sur la base des demandes qui lui seront transmises met en évidence une absence de rareté dans la région ou la collectivité concernée, permettant la satisfaction au fil de l'eau de l'ensemble des besoins exprimés ; ou
- obtenir ces fréquences par le marché secondaire, présenté en partie B, paragraphe VIII-1, du présent document, et se voir attribuer ces fréquences par l'Autorité ; ou
- louer ces fréquences, par le mécanisme de « sous-location » décrit en partie B, paragraphe VIII-2, du présent document, à un acteur disposant des fréquences sur la région ou la collectivité.
Cette dernière solution a l'avantage de laisser à la responsabilité des acteurs le choix des limites de puissance aux frontières de zones de couverture entre l'acteur qui détient les fréquences et celui qui les loue. Elle sera préférable pour des projets sur une zone de couverture qui s'avérerait trop réduite.
En effet, tous les acteurs disposant d'une autorisation d'utiliser les fréquences délivrée par l'Autorité seront soumis aux dispositions de la partie B du présent document dont le respect des limites de densité surfacique de puissance à l'extérieur de la zone de couverture de son autorisation. Obtenir les fréquences de BLR par le marché secondaire ou par la procédure au fil de l'eau a l'avantage de laisser le choix aux acteurs de la zone de couverture de l'autorisation, mais oblige le détenteur de l'autorisation à respecter ces limites de densité surfacique de puissance qui pourraient être difficilement compatibles avec des zones de couverture significativement inférieures à la région ou à la collectivité. L'Autorité attire l'attention des acteurs postulant sur une telle zone de couverture qu'ils pourraient avoir un intérêt à se rapprocher ultérieurement d'acteurs disposant de fréquences sur la région ou la collectivité qui pourront leur proposer des offres de services de gros ou de sous-location.

5. Les ressources en fréquences disponibles

En Guyane, les fréquences de boucle locale radio (BLR) de la bande 3,4-3,6 GHz ont été initialement attribuées en juillet 2000 à deux opérateurs. Depuis 2000, des fréquences de BLR de la bande 3,4-3,6 GHz ont été restituées à l'Autorité. Actuellement, un duplex de 28 MHz est attribué à la société Médiaserv. L'Autorité dispose de deux duplex de 28 MHz à attribuer.
A Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, les fréquences de BLR de la bande 3,4-3,6 GHz n'avaient pas été attribuées en 2000 ; l'Autorité dispose de trois duplex de 28 MHz à attribuer.
Dans les départements d'outre-mer de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion, les fréquences de la bande 3,4-3,6 GHz sont actuellement attribuées à des opérateurs de boucle locale radio. Aucune fréquence n'est disponible pour attribution.
La décision susvisée 99-830 fixant les conditions techniques et d'exploitation générales de la bande de fréquences 3,4-3,6 GHz pour les liaisons de transmission point à multipoint du service fixe est en cours de modification. La nouvelle version permettra aux détenteurs de fréquences le souhaitant d'utiliser dans cette bande des équipements de transmission radioélectriques FDD (mode appairé - Frequency Duplex Division) ou TDD (mode non appairé - Time Duplex Division), dans sa version 99-830, seule une utilisation FDD est possible.
Les fréquences adjacentes de la bande 3,4-3,6 GHz sont utilisées par des opérateurs BLR. Certains opérateurs BLR pourraient utiliser les mêmes fréquences qu'un autre opérateur BLR sur une zone de couverture adjacente. L'utilisation de mêmes fréquences sur des zones de couvertures adjacentes et l'utilisation de fréquences adjacentes sur des zones de couvertures identiques nécessitent la définition de conditions techniques nécessaires permettant d'éviter les brouillages préjudiciables.
La définition de ces conditions techniques a pour objet de permettre aux opérateurs BLR de maîtriser l'ensemble des calculs de compatibilité et ne pas être soumis à une procédure administrative de coordination de l'ensemble des points d'émissions qu'ils voudront installer.
En tout point de son autorisation, l'opérateur BLR a l'obligation de ne pas brouiller des assignations antérieures et bénéficie d'une protection contre le brouillage par toutes assignations postérieures au sens de la déclaration à la commission d'assignation des fréquences (CAF). De plus il doit respecter les conditions techniques résultant d'accords internationaux.
L'Autorité mentionne que d'autres fréquences seront disponibles ultérieurement dans la bande 3,6-3,8 GHz dans les départements d'outre-mer et dans les collectivités d'outre-mer. Une procédure complémentaire de délivrance d'autorisations d'utilisation de fréquences de BLR pourra donc le moment venu être lancée par l'Autorité, en fonction, d'une part, d'un premier bilan des délivrances d'autorisations et, d'autre part, des nouveaux besoins exprimés par les acteurs,
Décide :

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