Réuni le vendredi 3 octobre 2014 sous la présidence du Premier ministre, le XIIème comité des signataires de l'accord de Nouméa, institué par son point 6.5, s'est prononcé en faveur de la modification de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle Calédonie, en assignant à cette réforme deux objectifs.

Conformément aux conclusions du XIIème comité des signataires, le présent projet de loi organique vise à faciliter les inscriptions sur la liste électorale spéciale en vue de la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté. Il dispense de démarches et formalités d'inscription sur les listes électorales jugées contraignantes certaines catégories d'électeurs lorsque cela est juridiquement et matériellement possible.

Le second objectif est d'améliorer le fonctionnement des commissions administratives spéciales chargées d'établir la liste électorale spéciale pour les élections au congrès et aux assemblées de province et la liste des électeurs admis à participer à la consultation sur l'évolution politique de la Nouvelle-Calédonie.

Le présent projet de loi organique met en œuvre ces préconisations en articulant les dispositions nouvelles autour de deux axes : d'une part, la modification du titre V de la loi organique du 19 mars 1999 (chapitre Ier) relatif aux élections au congrès et aux assemblées de province et, d'autre part, la modification du titre IX de la même loi organique (chapitre II) relatif à la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté.

Le chapitre Ier vise à améliorer le fonctionnement des commissions administratives spéciales, en renforçant les garanties de leur impartialité et en permettant à cette instance collégiale de se consacrer pleinement aux décisions les plus importantes.

Son article unique (article 1er) participe de ce double objectif :

en ajoutant la présence au sein de ces commissions d'un second magistrat de l'ordre judiciaire, également désigné par le premier président de la Cour de cassation, l'un des deux magistrats conservant la présidence de chaque commission ;
en confiant au président la responsabilité de prescrire des mesures d'instructions déjà prévues par la loi organique mais peu ou pas utilisées en pratique par les commissions : la consultation de représentants de la coutume et le lancement d'investigations par des officiers de police judiciaire ;
en libérant les commissions de l'examen systématique de demandes d'inscription manifestement infondées car ne remplissant pas, à l'évidence, l'une des conditions posées par la loi organique. Le président en informe la commission, sans préjudice pour celle-ci d'user, le cas échéant, de ses prérogatives concernant l'examen de toute demande d'inscription.

Comme l'a rappelé l'assemblée générale du Conseil d'Etat dans son avis n° 388.225 du 6 février 2014, la commission administrative spéciale chargée de l'établissement de la liste électorale spéciale pour les élections au congrès et aux assemblées de province est également chargée de l'établissement de la liste électorale spéciale à la consultation. Les modifications apportées à l'article 189 de la loi organique du 19 mars 1999 seront ainsi applicables à la commission prévue pour la consultation.

Le chapitre II, composé des articles 2 à 5, est propre à la consultation prévue par le titre IX de la loi organique du 19 mars 1999 et en précise certaines dispositions essentielles.

L'article 2 modifie l'article 217 de la loi organique du 19 mars 1999 pour compléter un vide juridique relevé à l'occasion de la décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 du Conseil constitutionnel.

L'accord de Nouméa du 5 juin 1998 prévoit, dans son point 5. relatif à l'évolution de l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie, l'organisation successive de trois consultations en cas de réponse négative des électeurs aux questions suivantes : le transfert à la Nouvelle Calédonie des compétences régaliennes, son accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité. C'est à l'issue de la troisième consultation que les partenaires politiques se réuniront pour examiner la situation, en cas de réponse identique aux précédentes.

L'article 217 de la loi organique du 19 mars 1999 a été partiellement censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 mars 1999 en tant qu'il prévoyait la réunion des partenaires politiques dès l'issue de la deuxième consultation. Ainsi, aucune disposition en vigueur de l'article 217 n'encadre la tenue de cette troisième et dernière consultation prévue par l'accord de Nouméa.

La nouvelle disposition a pour objet d'étendre à cette dernière consultation les conditions de délais et de forme de la demande, fixées pour la deuxième consultation par la loi organique.

De plus, l'article 217 de la loi organique du 19 mars est modifié pour préciser que la date de la première consultation ne pourra intervenir moins de six mois après la délibération décidant de son organisation.

L'article 3 crée un article 218-1 nouveau qui a pour objet la constitution d'une commission consultative d'experts, présidée par un membre ou un membre honoraire du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ou du Conseil d'Etat désigné par le vice président du Conseil d'Etat. Cette instance purement consultative sera à la disposition de chaque commission administrative spéciale chargée d'établir et de réviser la liste électorale spéciale à la consultation. Organe souple d'aide à la décision, cette commission n'a pas vocation à se substituer aux commissions administratives spéciales dans leur examen des demandes d'inscription sur la liste électorale spéciale mais à leur apporter, sur demande de leur président et en tant que de besoin, un éclairage juridique, notamment sur la notion de « centre des intérêts matériels et moraux » utilisée par l'accord de Nouméa et l'article 218 de la loi organique comme critère unique ou cumulatif pour cette inscription. Comme l'a rappelé le Conseil d'Etat dans son avis du 6 février 2014 et dans son avis n° 389.573 du 29 janvier 2015, cette notion, essentiellement applicable en matière de droit de la fonction publique, est d'origine jurisprudentielle et pratiquée avec constance par le juge administratif dans son rôle contentieux comme consultatif.

Un décret en Conseil d'Etat viendra préciser les règles d'organisation et de fonctionnement de cette commission consultative d'experts. Il sera soumis pour avis au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, conformément aux dispositions de l'article 133 de la loi organique du 19 mars 1999.

Le même article crée un article 218-2 nouveau qui a pour objet de répondre, au regard de l'avis rendu par le Conseil d'Etat le 29 janvier 2015, à la demande d'inscription d'office de certaines catégories d'électeurs, formulée par les partenaires calédoniens lors du dernier comité des signataires de l'accord de Nouméa du 3 octobre 2014.

Au final, deux catégories nouvelles d'électeurs pourront être inscrits d'office sur la liste électorale spéciale : les électeurs admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 approuvant l'accord de Nouméa et figurant ainsi sur la liste électorale spécialement dressée en 1998 à cet effet et les électeurs relevant du statut civil coutumier, inscrits à ce titre sur le fichier informatique établi par la Nouvelle-Calédonie à partir des registres de l'état civil coutumier.

Le principe d'inscription d'office des jeunes atteignant la majorité, déjà en vigueur pour les élections au congrès et aux assemblées de province, est confirmé. Il est néanmoins nécessaire de prévoir la vérification éventuelle que le jeune majeur remplit bien l'une ou l'autre des conditions prévues par l'article 218, lorsque cette condition ne peut pas se présumer ou se déduire d'office. Sauf si l'intéressé le souhaite, son inscription se fera donc sans demande personnelle mais pourra être subordonnée à la production de justificatifs auprès de la commission, les services municipaux apportant leur concours au recueil de ces renseignements et pièces utiles. Il convient d'ailleurs de rappeler que, dans tous les cas de figure, seules les commissions administratives détiennent le pouvoir, sous le contrôle du juge, d'inscrire une personne sur la liste électorale ou de refuser son inscription.

L'article 4 modifie l'article 219 de la loi organique du 19 mars 1999. Il a pour objet :

de compléter, par coordination, le I de l'article 219 afin de permettre l'établissement de la liste électorale spéciale à la consultation à partir notamment de la liste électorale spécialement établie en 1998 pour la consultation sur l'accord de Nouméa et du fichier des personnes relevant du statut civil coutumier prévu par le titre Ier de la loi organique du 19 mars 1999 ;
d'actualiser les dispositions du titre V de la loi organique et du code électoral applicables à la consultation ;
de prévoir, conformément aux préconisations du Conseil d'Etat, le caractère permanent de la liste électorale spéciale à la consultation afin qu'elle puisse être élaborée sans attendre de connaître la date de cette consultation, une révision annuelle permettant de garantir sa mise à jour à cette date ;
de confier à l'institut de la statistique et des études économiques (ISEE) de la Nouvelle Calédonie la tenue du fichier des électeurs inscrits sur la liste électorale spéciale, comme il le fait pour la liste électorale de droit commun et la liste électorale spéciale aux élections au congrès et aux assemblées de province.

L'article 5, enfin, complète l'article 221 de la loi organique du 19 mars 1999 pour préciser celles des mesures d'application du titre IX qui ne relèvent pas d'un décret en Conseil d'Etat délibéré en conseil des ministres pris après avis du congrès de la Nouvelle-Calédonie.