L'état et les perspectives de conservation de la biodiversité restent préoccupants dans le monde à bien des niveaux : de l'espèce aux habitats, de la terre à la haute-mer... La France n'échappe pas à ce constat. Les derniers bilans montrent que 22 % des habitats d'intérêt communautaire en France seulement sont en bon état de conservation et que 28 % des espèces d'intérêt communautaire le sont (Rapportage à la commission européenne pour la directive habitats Faune Flore).

Les Français ont maintenant, grâce notamment aux efforts de communication menés en 2010 lors de l'année internationale de la biodiversité, une meilleure connaissance de ce qu'est la biodiversité ; d'après une étude du centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC / « Les français et la biodiversité » - Enquête CREDOC 2013), deux tiers d'entre eux déclarent ainsi savoir ce qu'est la biodiversité. La même étude fait ressortir que nos concitoyens placent de plus en plus les questions de perte de biodiversité parmi les problèmes de dégradation de l'environnement les plus préoccupants. Plus encore qu'une inquiétude, on note un changement perceptible dans la perception des conséquences de cette perte de biodiversité puisque plus d'un tiers des français déclarent que l'érosion de la biodiversité a déjà un impact sur leur quotidien, un chiffre en progression par rapport à 2010. Enfin, les questions de mode de production sont aussi de plus en plus citées parmi les causes de cette perte de biodiversité, invitant dès lors la puissance publique et les acteurs à questionner les modèles de production.

La biodiversité est aussi une force économique pour la France. D'une part, elle assure des services qui contribuent aux activités humaines, dit services écosystémiques. Si l'évaluation complète des services rendus et donc le coût de leur disparition ne sont pas encore connus, plusieurs études ont montré l'importance de la biodiversité en tant que capital économique extrêmement important. D'autre part, la biodiversité est une source d'innovation (biomimétisme, substances actives ...) et représente dès une lors une valeur potentielle importante.
L'action publique s'est d'abord concentrée, en France, en Europe et dans le reste du monde, sur une politique de protection de la nature, marquée par la création d'espaces dédiés (création des parcs nationaux dans les années 60) ou la protection des espèces (loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages dite directive « Oiseaux »). Le droit européen a été très moteur dans l'évolution de la protection de la biodiversité avec la directive habitats de 1992 qui a introduit une dimension plus large dépassant le cadre des espèces. L'action publique s'est ensuite diversifiée pour prendre en compte des aspects de plus en plus en complexes de la biodiversité tels que les continuités écologiques.

Cependant, au-delà d'un encadrement règlementaire des activités, la recherche d'une mobilisation des parties prenantes lancée par la convention sur la diversité biologique de 1992, prolongée lors de la conférence des parties de 2010 à Nagoya avec les objectifs d'Aïchi a été un tournant majeur. En France la stratégie nationale pour la biodiversité, révisée en 2011, s'inscrit complètement dans cette logique de mobilisation des acteurs avec un système d'adhésion et d'engagements volontaires (http://www.developpement-durable.gouv.fr/-Appel-a-reconnaissance-SNB-.html.

Plus de trente ans après la loi de 1976 précitée, après de telles évolutions conceptuelles et sociales et compte-tenu de l'urgence à agir, l'action publique doit être renouvelée. C'est l'objet de cette loi entièrement consacrée à la biodiversité, prise dans son ensemble : depuis les gènes jusqu'au niveau le plus important d'organisation des écosystèmes que sont les paysages, sur terre comme en mer. Cette loi a aussi pour ambition de s'intéresser aux différentes facettes de l'action publique : encadrement règlementaire, mais aussi organisation de l'Etat et des opérateurs, gouvernance ...

La conférence environnementale de 2012 et les débats menés en région ont permis de retenir les axes de réforme. Ces axes forment les différents titres de la loi.

Compte-tenu des évolutions fortes rappelées précédemment, qu'elles soient scientifiques, sociales ou économiques, le titre Ier a pour ambition de renouveler la vision de la biodiversité et les principes d'action qui doivent permettre sa protection et sa restauration.

Le titre II est consacré à la gouvernance de la biodiversité, au niveau national et régional. L'objectif est de disposer d'une gouvernance claire venant en appui de l'action publique, tant sur des aspects scientifiques et technique que sociétaux. Cette gouvernance se veut ouverte sur les autres politiques sectorielles, les activités humaines contribuant largement à la gestion durable de cette biodiversité tout en étant sources de menaces sur celle-ci.

Le titre III vise à doter la France d'un grand opérateur public, l'agence française pour la biodiversité, qui permettra un regroupement et une meilleure diffusion et valorisation de la connaissance ainsi qu'un appui renforcé et unifié à la fois méthodologique et financier aux porteurs de projets en faveur de la biodiversité. Cette agence permettra aussi d'accroître la sensibilisation de nos concitoyens et d'améliorer la formation des professionnels, aussi bien de l'Etat ou des collectivités, que d'autres employeurs concernés par cette politique. Elle aura vocation à appuyer la définition et le portage des positions françaises au plan international et au niveau européen et enfin à apporter son appui à la gestion des espaces naturels et à l'exercice de la police de l'eau et des milieux aquatiques.

Cette agence permettra en particulier de mobiliser les moyens nécessaires aux politiques de biodiversité et de développer les partenariats avec les collectivités, acteurs tout à fait essentiels pour la bonne mise en œuvre des politiques de biodiversité.

Les titres suivants s'intéressent à la mise en place d'outils permettant d'atteindre les objectifs fixés de reconquête de la biodiversité en mobilisant des outils innovants, comme le partage des avantages ou les obligations environnementales, en s'intéressant au milieu marin encore peu connu et peu protégé, ou en étendant des dispositifs éprouvés dans des cas particuliers à d'autres situations.

Le titre IV s'inscrit dans le contexte de l'entrée en vigueur à venir du protocole de Nagoya à la Convention sur la Diversité Biologique et de la proposition de règlement européen sur le même objet.

Il s'agit de garantir un cadre juridique clair à la recherche et développement (R&D) sur les ressources génétiques et les connaissances traditionnelles associées à ces ressources génétiques, sur le territoire français.

Ce cadre juridique s'applique à la fois aux acteurs français et internationaux.

Il prévoit des règles d'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées à ces ressources génétiques, sur le territoire français, ainsi que des modalités de partage, avec l'Etat ou des communautés d'habitants, des bénéfices tirés de leur exploitation économique. Ce partage doit contribuer à mettre en œuvre un cercle vertueux sur la valorisation de la biodiversité, un enjeu particulièrement important pour la France qui est à la fois riche de sa biodiversité et en pointe sur des secteurs qui recourent à la biodiversité comme source de production et d'innovation : il s'agit notamment des secteurs agro-alimentaire, cosmétique, et pharmaceutique.

Le titre V propose une palette d'outils gradués en fonction des enjeux pour renforcer l'action en faveur de la préservation et de la reconquête de la biodiversité des acteurs publics, Etat ou collectivités, ou privés. Ce titre comporte dès maintenant des dispositions de simplification des outils de protection des espaces et des espèces comprenant notamment des modifications de procédures ou de schémas.

Enfin, le titre VI concrétise le changement de paradigme de la politique des paysages initiée par la loi paysages de 1993 et renforcée par la Convention européenne du paysage qui passe d'une logique de protection des paysages remarquables vers une prise en compte de tous les paysages. Il introduit en outre une réforme des sites inscrits pour renforcer l'efficience de la politique des sites.

TITRE Ier. - Principes fondamentaux

Le titre Ier modifie les trois articles L. 110-1 à L. 110-3 du titre Ier du livre Ier du code de l'environnement.

L'article 1er a pour objectif de renouveler les concepts et le vocabulaire présents au début du code de l'environnement pour en conforter la portée au regard des nouvelles connaissances et des évolutions sociétales. Il s'agit ici de donner une vision complète de la biodiversité, intégrant l'ensemble des êtres vivants, et d'en donner une vision moins figée et mettant en avant son caractère dynamique. L'article conforte l'importance de cette dynamique, dans un contexte de changement global, où la disparition des services rendus par la biodiversité (alimentation, énergie, atténuation de phénomènes naturels,...) est susceptible de porter atteinte aux activités humaines et où la capacité d'évolution des écosystèmes et essentielle à leur fonctionnement. L'article rappelle aussi que la biodiversité est à la fois le produit de processus biologiques toujours en cours et de la géodiversité. Enfin, en écho aux modifications apportées par le titre VI sur les paysages, cet article L. 110-1 est modifié afin de distinguer la politique des sites qui relève de la protection d'espaces remarquables, de la politique du paysage qui touche tous les paysages, remarquables et quotidiens.

L'article 2 consacre la connaissance de la biodiversité, jugée, lors de l'élaboration de l'actuelle stratégie nationale pour la biodiversité, comme essentielle à l'atteinte de ses objectifs, comme une action d'intérêt général.

Cet article introduit de plus par ailleurs deux nouveaux principes. D'une part, la séquence « Eviter réduire compenser » est déclinée pour la biodiversité comme un principe de l'action préventive. Il semble en effet utile que cette séquence essentielle trouve une traduction législative au niveau des grands principes que pose l'article L. 110-1 notamment pour fixer l'ordre de cette séquence et introduire la notion de valeur écologique qui doit servir de référence lors des procédures mises en œuvre.

Par ailleurs, il introduit le principe de solidarité écologique. Ce principe existe déjà pour les parcs nationaux et pour la gestion de l'eau. Introduit comme principe général, il met en exergue l'importance des interactions positives et négatives entre la préservation de la biodiversité et les activités humaines et permet de s'assurer que les questions complexes d'interactions et d'effets rétroactifs sont prises en compte dans les décisions.

Enfin, l'introduction en 2009 du concept de continuités écologiques s'est traduite par des démarches structurantes, comme l'établissement de schémas régionaux de cohérence écologique. Ces démarches contribuent à l'aménagement durable du territoire. L'ajout de cette mention à l'article 3 permet de concrétiser ce lien.

L'article 4 traduit les obligations nées de la convention pour la diversité biologique et en particulier celle de réaliser une stratégie nationale pour la biodiversité, en insistant sur la dimension forcément partenariale de l'élaboration de la stratégie française, à l'instar de la méthode mise en œuvre en 2010 et 2011 pour l'élaboration de l'actuelle stratégie. Cet article confie aussi une nouvelle compétence aux régions, compétence déjà largement exercée au titre de la compétence universelle des régions, qui est d'élaborer des stratégies régionales, permettant de décliner les orientations nationales et d'assurer leur prise en compte à une échelle pertinente d'action.

TITRE II. - GOUVERNANCE

Le titre II répond à la décision prise dans la feuille de route du Gouvernement lors de la Conférence environnementale de 2012 de mettre en œuvre une nouvelle gouvernance de la biodiversité. Cette réforme a pour objectif de parvenir à une simplification des instances administratives nationales pour les rendre plus lisibles et plus efficientes, en distinguant bien les instances d'expertise scientifique et technique des instances de débat et de discussion. Elle prévoit son articulation avec le niveau régional en y adoptant une structure équivalente.

A ce titre, l'article 5 crée un nouveau chapitre IV au sein du titre III du livre Ier du code de l'environnement dédié aux institutions. Il prévoit d'une part la création d'un comité national de la biodiversité comme instance sociétale de concertation. Un décret prévoira ses modalités de composition, notamment sous forme de collèges représentatifs des différents acteurs et son fonctionnement prévu sur la base d'une assemblée plénière et de commissions permanentes spécialisées traitant de thématiques comme la trame verte et bleue ou la chasse. Ce comité aura vocation à éclairer la décision publique en matière de biodiversité sur des aspects sociétaux.

D'autre part, il est proposé de créer dans la loi, par un nouvel article L. 134-2, le Conseil national de protection de la nature (CNPN), actuellement d'essence réglementaire, et d'en faire une instance scientifique et technique chargée de rendre des avis au ministre.

L'article 6 permet l'intégration des missions actuelles du comité national « trames verte et bleue » prévues à l'article L. 371-2 dans le futur conseil national de la biodiversité.

A l'échelon régional, il est proposé à l'article 7 de transformer les comités régionaux « trames verte et bleue » en comités régionaux de la biodiversité cités à l'article L. 371-3. Cette modification consiste principalement en un changement de nom, les comités régionaux actuels ayant déjà la possibilité d'aborder un champ large de questions touchant à la biodiversité au-delà de la politique de la trame verte et bleue. Pour autant, un ajustement de leurs missions et une modification des dispositions encadrant leur composition devront être opérées notamment pour y intégrer le cas échéant des représentants des enjeux marins. Des dispositions transitoires de maintien en l'état des instances régionales sont introduites de manière à ne pas devoir remettre en cause les instances actuelles « comités régionaux trame verte et bleue », très récemment installés et en plein travail d'élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique, dont l'adoption doit rester la priorité actuelle de travail de ces comités.

TITRE III. - Création de l'agence française pour la biodiversité

Le paysage actuel des opérateurs de l'Etat agissant en matière de protection de la biodiversité terrestre et marine et de préservation de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques est relativement foisonnant.

En 2010, on dénombrait quarante-cinq organismes sous tutelle ou agréés et financés par l'Etat intervenant dans le domaine de la biodiversité, dont vingt-et-un établissements publics. S'y ajoutaient quarante-six parcs naturels régionaux (quarante-huit en 2013), cent soixante-quatre réserves naturelles nationales, cent soixante réserves naturelles régionales, vingt et un conservatoires régionaux des espaces naturels, huit conservatoires départementaux et les organisations assurant la gestion des espaces sensibles de départements.

L'organisation institutionnelle actuelle des opérateurs de l'Etat dans les secteurs de la biodiversité et de l'eau et des milieux aquatiques est le résultat des initiatives prises au fil du temps par les autorités publiques. Celle-ci est source d'une certaine complexité et de dispersion des moyens.

Compte tenu de ses différents engagements, la France a besoin aujourd'hui d'un outil complet, efficient et facilement identifiable en matière de protection de la biodiversité terrestre et marine, de l'eau et des milieux aquatiques qui soit à la hauteur des enjeux et des engagements européens et internationaux de la France. A titre d'exemple, dans le domaine de la connaissance, malgré un travail important réalisé, les données sont encore éparses, fragmentaires et difficilement accessibles, en particulier pour ce qui est de la biodiversité ordinaire et notamment la biodiversité marine. En outre, l'organisation actuelle ne facilite pas la représentation des acteurs de la biodiversité au sein des instances techniques de concertation internationales ou européennes. Alors que les pays voisins disposent d'agences opérationnelles à même de présenter l'expérience de ces acteurs de la biodiversité, l'administration centrale est en France seule à défendre leurs intérêts.

La mise en œuvre de la politique publique de protection de la biodiversité, par nature transversale et relayée dans les territoires par les services déconcentrés de l'Etat et les collectivités territoriales, peut être renforcée. Depuis plusieurs décennies, les collectivités territoriales ont développé leur prise de compétence et leurs actions dans le domaine de l'environnement. Cette dynamique a été renforcée tout récemment dans le cadre du processus de décentralisation lancé par le Gouvernement avec l'attribution du rôle de « chef de file » aux régions. Néanmoins, l'intégration de la biodiversité dans les stratégies territoriales reste à conforter. La prise en compte de la biodiversité dans les différents projets est parfois insuffisante et les partenariats encore trop limités.

Aussi, pour faire face aux besoins tant des milieux terrestres que du milieu marin, la question du financement de ces politiques publiques, dans le contexte budgétaire actuel, se pose avec acuité. Des réflexions sur le développement de la fiscalité écologique et son affectation sont en cours. L'une des cinq tables rondes de la Conférence environnementale de septembre 2012 a été consacrée à ce sujet. Par la suite, le Gouvernement a créé en décembre 2012 un comité pour la fiscalité écologique. Ce comité est chargé de formuler un avis sur les mesures fiscales écologiques proposées par le Gouvernement et de faire des propositions en la matière. Ces réflexions vont dans le sens des recommandations de la Commission européenne, laquelle a récemment incité la France, à l'occasion de son examen du programme national de réforme de la France pour 2013 et du programme national de stabilité pour la période 2012-2017 à « rééquilibrer la part des taxes environnementales » et à « prendre des mesures supplémentaires déplaçant la charge fiscale sur le travail vers les taxes environnementales ou la consommation ». Par ailleurs, une partie de l'enveloppe du programme des investissements d'avenir doit être consacrée à « l'innovation en faveur de la nature ».

La France a donc besoin aujourd'hui de disposer d'un outil d'intervention exerçant un véritable « leadership » sur ces thématiques en capacité de créer des partenariats avec les acteurs des territoires. C'est avec cette ambition partenariale que le titre III met en place l'Agence française pour la biodiversité.

L'article 8 introduit la possibilité de mettre en place une forme de coopération renforcée possible entre établissements, appelée rattachement. Cette possibilité, inspirée des dispositions en vigueur dans le code de la recherche à l'article L. 311-4, a vocation à s'appliquer à l'ensemble des établissements ou structures régis par le code de l'environnement. Elle est d'ores et déjà mise en œuvre à l'article 10 pour créer un lien organique particulier entre l'agence pour la biodiversité et les établissements publics de l'Etat des parcs nationaux.

L'article 9 insère dans le chapitre Ier du titre III du livre Ier du code de l'environnement un nouvel article L. 131-1 qui crée cette agence dans la même partie que l'agence pour le développement et la maîtrise de l'énergie. L'Etat disposera ainsi de la sorte de deux grands établissements pour mener sa politique de transition écologique et énergétique, présents sur tout le territoire.

Cet article crée dans le code de l'environnement plusieurs articles. L'article L. 131-8 définit la spécialité de l'établissement public à caractère administratif instauré autour des questions de biodiversité prise dans son sens le plus large, des gènes aux écosystèmes et de la gestion équilibrée et durable des eaux. L'agence ainsi créée a vocation à apporter son appui, technique ou financier, à l'ensemble des acteurs concernés, qu'ils soient publics (services de l'Etat, collectivités et leurs groupements ou établissements publics) ou privés (associations, acteurs économiques ...). L'agence apportera un concours particulier aux établissements qui lui sont rattachés ou pour lesquels, à l'instar du rôle actuellement joué par l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) auprès des agences de l'eau, elle a une mission particulière d'organisme commun pour l'exercice des missions de solidarité financière. L'agence pourra apporter son appui aux acteurs sur l'ensemble du territoire de la République après avoir convenu, le cas échéant, des conventions avec les autorités compétentes en matière d'environnement.

L'article L. 131-9 indique dans une liste non exhaustive les missions qui seront exercées par l'agence, en reprenant notamment les missions exercées par les organismes qui sont fusionnés au sein du nouvel ensemble. Les organismes publics fusionnés sont l'ONEMA, Parcs nationaux de France (PNF), le groupement d'intérêt public Atelier technique des espaces naturels (ATEN) et l'Agence des aires marines protégées (AAMP). Ces fusions sont rendues effectives par l'article 16. Le service du patrimoine naturel de Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) deviendra par voie règlementaire une unité mixte de l'agence et du MNHN.

L'article L. 131-10 fixe les grands équilibres de la composition du conseil d'administration. Une attention particulière sera portée à la représentation des acteurs du milieu marin et de l'outre-mer compte tenu des enjeux portés par ces espaces particulièrement riches et fragiles. Vu l'implication forte des collectivités territoriales de tous niveaux dans la mise en œuvre des politiques de biodiversité, une représentation de celles-ci est prévue. De la même façon, le poids économique des questions de biodiversité justifie de prévoir la représentation des acteurs socio-économiques au conseil d'administration. A l'instar de ce qui se pratique dans la quasi-totalité les établissements publics de l'Etat, des élus du personnel siègeront au sein du conseil d'administration. Enfin, la loi fixe un objectif de représentation équilibrée entre les hommes et les femmes.

L'article L. 131-11 instaure un comité d'orientation thématique dédié au milieu marin. Ce comité, à la composition plus large que celle du conseil d'administration, aura vocation à renforcer la gouvernance de l'établissement en conférant à ce comité une mission d'appui au conseil d'administration voire l'exercice de compétences que ce dernier lui déléguerait. Certains espaces, comme les parcs naturels marins, continueront à être gérés par des conseils de gestion, bénéficiant d'une délégation directe du comité d'orientation compétent. D'autres comités d'orientation pourront être créés à la discrétion du Conseil d'administration.

L'organisation de l'établissement sera complétée par un décret qui prévoira notamment les modalités de désignation de son directeur général et d'un directeur adjoint spécifiquement compétent sur les sujets marin ainsi que la composition et le rôle d'un conseil scientifique et technique à l'instar de ce qui existe dans d'autres établissements à forte dimension technique.

Les ressources possibles de l'établissement sont fixées par l'article L. 131-12 ; il s'agit d'une liste usuelle pour les établissements publics. Ces modalités de financement reprennent l'exhaustivité des sources de financement des opérateurs intégrés dans l'agence et excluent le recours direct à l'emprunt. Les lois de finances ultérieures détermineront les modalités précises et les montants afférents.

Les établissements publics des parcs nationaux sont rattachés à l'agence française pour la biodiversité par l'article 10. Le rattachement se traduira par la mise en commun de moyens (notamment en matière de fonctions support à l'instar des prestations offertes par PNF aux parcs nationaux), mais aussi par exemple dans le domaine de la connaissance et par la mise en place en place d'un cadre stratégique commun.

L'article 11 organise la continuité des droits et obligations des établissements fusionnés dans la nouvelle agence.

Le transfert des personnels des établissements actuels vers l'agence est régi par l'article 12 pour ce qui ne relève pas des règles du droit commun édicté par le statut général de la fonction publique ou le code du travail.

Compte-tenu des disparités actuelles, des règles uniformes de gestion pour les personnels contractuels de droit public de la future agence sont prévues à l'article 13 qui étend ces règles au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), prévu à l'article L. 322-1, aux parcs nationaux, prévus à l'article L. 331-1 et à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), prévu à l'article L. 421-1. Cette disposition remédiera à la situation actuelle très pénalisante pour les agents concernés qui ne peuvent pas bénéficier d'une rémunération et d'une évolution de carrière correspondant à leur responsabilité et aux établissements qui perdent de fait régulièrement des compétences qui leur sont indispensables.

L'article 14 organise la période transitoire pour la représentation des personnels au sein du conseil d'administration des personnels dans l'attente de la tenue des élections au sein du nouvel établissement.

La période transitoire entre le début d'activités de l'agence et les élections prévues en 2017 pour le comité technique et le comité d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail de l'établissement est régie par les dispositions de l'article 15.

L'article 16 organise l'intégration des établissements dans la nouvelle agence. Il substitue l'agence aux opérateurs intégrés dans leurs missions (alinéa 1, 2, 4, 10 et 11) et supprime le cas échéant les articles organiques de ces établissements (alinéa 3 pour l'ONEMA, alinéa 5 pour PNF, alinéa 8 pour l'AAMP). L'intégration de l'AAMP nécessite de réorganiser et de renommer la section correspondante du code aux alinéas 6 et 7. Par ailleurs, l'agence se substitue à la fédération des conservatoires botaniques nationaux dans ses missions de service public, missions figurant actuellement à l'alinéa de l'article L. 414-10 avec l'alinéa 12.

TITRE IV. - Accès aux ressources génétiques et partage des avantages

Le titre IV du projet de loi relative à la biodiversité vise à introduire une nouvelle section au code de l'environnement intitulée « Accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées, et partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation ». Son objet est la mise en œuvre du protocole de Nagoya signé par la France le 20 septembre 2011 dans le cadre de la convention sur la diversité biologique, du 22 mai 1992, publiée par le décret n° 95-140 du 6 février 1995.

La convention sur la diversité biologique (CDB), négociée sous l'égide des Nations unies lors du Sommet de la Terre à Rio en 1992, a mis en place un cadre pour remédier à l'érosion mondiale de la biodiversité et des écosystèmes. Elle définit trois objectifs : la conservation in situ (dans le milieu naturel) et ex situ (dans des collections) de la diversité biologique, l'utilisation durable de ses éléments, et le partage juste et équitable des avantages issus de l'utilisation des ressources génétiques. Ce troisième objectif fait l'objet d'un instrument international spécifique et juridiquement contraignant, le protocole de Nagoya.

Le protocole de Nagoya a été signé par la France le 20 septembre 2011 et devrait entrer en vigueur fin 2014, ou fin 2015 conformément aux engagements internationaux dits « Objectifs d'Aïchi » ¹adoptés par les Parties à la Convention sur la diversité biologique (CDB) dont la France en octobre 2010.

Il impose aux Etats parties de s'assurer d'une part d'un « partage juste et équitable des avantages » découlant de l'utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées à ces ressources génétiques, selon des « conditions convenues d'un commun accord » (article 5 du protocole de Nagoya), et d'autre part du respect sur leur territoire des législations prises au titre du protocole de Nagoya, par les Etats Parties à ce protocole. Le règlement européen en cours d'adoption fixera des règles s'appliquant sur tout le territoire de l'Union européenne pour garantir cette conformité au protocole.

Le protocole n'impose pas en lui-même de réglementer l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles, chaque Etat partie étant libre de conditionner ou non cet accès au « consentement préalable en connaissance de cause » (article 6 du protocole de Nagoya).

A l'instar de la plupart des Etats européens, la France aurait donc pu faire le choix de ne pas réglementer l'accès à ses ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées. Mais contrairement à ces pays, la France héberge une extraordinaire biodiversité à la fois in situ (dans des milieux naturels ultra-marins et méditerranéens notamment) et ex situ (dans des collections scientifiques qui comprennent plusieurs millions d'échantillons). Cette biodiversité fait partie des atouts de la France. Sa pérennité doit être préservée.

Ainsi, le Gouvernement s'est engagé lors de la conférence environnementale de septembre 2012 à mettre en place un régime d'accès et de partage des avantages (APA) en France en vue de la ratification du protocole de Nagoya. Cet engagement a été transcrit dans la feuille de route pour la transition écologique (volet biodiversité, points 2 et 13). Il s'inscrit dans la volonté de reconquête de biodiversité exprimée lors de la conférence environnementale. Il s'agit également de garantir la sécurité juridique des utilisateurs français de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles.

Le principe de souveraineté de l'Etat sur les ressources génétiques relève de l'article L. 110-1 du code de l'environnement qui dispose dans son I modifié par le titre Ier de cette loi que « Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages, la qualité de l'air, les êtres vivants, la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation ». Cette souveraineté implique une responsabilité par rapport à la protection et à la gestion durable de ce patrimoine.

En effet, la France abrite une importante biodiversité, tout d'abord in situ : la métropole compte environ 4 900 plantes supérieures indigènes, ce qui la classe au quatrième rang européen. La zone méditerranéenne fait partie des trente-quatre points chauds mondiaux de la biodiversité caractérisés par une biodiversité riche mais fragilisée et un très fort taux d'endémisme (75 % des plantes supérieures et entre 55 et 90 % des vertébrés de France métropolitaine selon l'institut de recherche pour le développement - IRD). La France abrite en outre-mer un patrimoine biologique exceptionnel, sur plusieurs continents et zones bioclimatiques : la Guyane par exemple se situe dans l'un des plus grands massifs forestiers mondiaux, l'Amazonie. Enfin, le milieu marin français couvre 3 % des mers et océans de la planète, dans les trois océans, représente le deuxième domaine maritime au monde, 10 % des récifs coralliens et des lagons de la planète et héberge 13 000 espèces endémiques. La Polynésie française possède près de 20 % des atolls coralliens de la planète.

En France, d'importants efforts de conservation ex situ sont déployés par des établissements de recherche publique qui jouent un rôle majeur au niveau mondial : le Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) gère une centaine de collections comprenant plus de 60 millions de spécimens de matériel génétique ou minéral et dont certaines ont été initiées dès la fin du XVIIIème siècle. L'Institut national de recherche agronomique (INRA) a constitué depuis plus de cinquante ans des collections de ressources génétiques végétales, microbiennes et animales. Le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) conserve dans plus de cent collections des ressources génétiques issues d'environ cinq cents espèces utiles pour les pays tropicaux. Les collections de l'Institut Pasteur contiennent environ 15 000 souches de microorganismes pathogènes (virus, bactéries, champignons microscopiques).

Cette richesse génétique d'importance environnementale et sociétale majeure, est à la base de l'innovation scientifique et d'une multitude d'applications commerciales.

Les ressources génétiques ont une importante valeur d'option car les sociétés humaines doivent pouvoir puiser dans un large capital de ressources génétiques pour assurer leur adaptabilité et leur sécurité alimentaire, par exemple pour la conception de nouveaux médicaments, l'amélioration génétique des races d'animaux domestiques ou la sélection de plantes adaptées aux conditions locales.

Ainsi, pays riche en biodiversité et doté de secteurs pharmaceutique, cosmétique et agroalimentaire majeurs, la France est à la fois un pays fournisseur et utilisateur de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées. Il convient donc à ce titre, qu'elle se dote d'un dispositif équilibré, qui préserve à la fois la diversité biologique et la compétitivité économique.

La « biopiraterie » ou le « pillage » des ressources génétiques sont des termes employés notamment par la société civile pour désigner les pratiques d'accès ou d'utilisation de certains acteurs utilisant la biodiversité en particulier dans des pays en développement, qui ne rétribuent pas ceux qui ont contribué à la préservation des ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées. Dans ce contexte, le titre IV vise à faciliter l'accès aux ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées pour les « utilisateurs » (chercheurs, entreprises), en clarifiant les attentes des « fournisseurs » (Nation en ce qui concerne les ressources génétiques, communautés d'habitants en ce qui concerne les connaissances traditionnelles associées). Cette sécurité juridique accrue contribuera au maintien d'un dynamisme d'innovation et de partenariats pérennes bénéficiant à l'ensemble des acteurs.

Actuellement, l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées en vue de leur utilisation se fait sans encadrement réglementaire et sous différentes formes : prélèvement de matériel biologique dans des conditions in situ (en milieu naturel) et ex situ (dans des collections), consultation de séquences génétiques éventuellement dématérialisées; et dans le cas des connaissances traditionnelles associées, par l'acquisition d'informations via des entretiens ou des publications.

Le dispositif d'accès et de partage des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées (APA) proposé est constitué de trois volets : i) l'accès pour une utilisation en recherche et développement (R&D), c'est à dire les procédures à respecter au moment de l'accès à une ressource génétique ou à une connaissance traditionnelle associée en vue de son utilisation en R&D ; ii) le partage des avantages, à mettre en place selon la nature de l'utilisation prévue (commerciale ou non-commerciale) ; et iii) la conformité, c'est à dire le fait pour un utilisateur, d'être à tout moment en mesure de prouver le respect du protocole de Nagoya et des législations prises à ce titre via la « diligence nécessaire » en France et à l'international.

Les volets i) et ii) correspondent à la sous-section 2 du titre IV, et le volet iii) à sa sous section 3.

La structuration en 3 sous-sections du titre IV correspond à la logique séquentielle d'un projet de R&D.

La sous-section 1 composée d'un article unique L. 412-3, présente plusieurs définitions reprenant pour l'essentiel celles de la convention sur la diversité biologique et du protocole de Nagoya. Ces définitions sont utiles à la lisibilité du dispositif pour en préciser le champ d'application. La notion de communauté autochtone et locale présente dans le Règlement européen (considérant 5) est traduite en droit français, comme étant la communauté d'habitants englobant des modes de vie traditionnels qui présentent un intérêt pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique.

La sous-section 2 présente les règles relatives à l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées sur le territoire national et au partage des avantages découlant de leur utilisation. Le dispositif prévu s'inspire repose sur un régime dual adapté aux pratiques des secteurs concernés : déclaration, dans la plupart des cas, et demande d'autorisation lorsqu'il y a commercialisation de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées.

Une grande latitude sera possible pour définir l'échelle de la déclaration ou de la demande (ex : pour plusieurs ressources génétiques en même temps).

Tant que la R&D ne débouche pas sur un produit ou un procédé commercialisable, l'acteur concerné pourra dans un premier temps procéder à une déclaration, puis dès que la perspective de commercialisation se précisera et en tout état de cause, avant la mise sur le marché, procéder à une demande d'autorisation.

La sous-section 3 présente certaines des règles relatives à l'utilisation des ressources génétiques et connaissances traditionnelles associées, rendues nécessaires pour l'application du Règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux mesures concernant le respect par les utilisateurs dans l'Union du protocole de Nagoya sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation, qui devrait être adopté définitivement en avril 2014.

Enfin des dispositions prévoient le régime de contrôles et de sanctions applicables en cas de non respect de la législation nationale et des législations étrangères, que la France est tenue de définir au titre des articles 7, 9, 10 et 11 du projet de règlement européen.

Dans la sous-section 1, il est précisé que les définitions présentées à l'article L. 412-3 ne s'appliquent qu'à la section 3 relative à l'APA dans le code de l'environnement. Elles sont sans préjudice de définitions éventuellement différentes du même code ou d'autres codes. Les exemples de partage des avantages cités à titre indicatif sont issus de l'annexe du protocole de Nagoya.

Dans la sous-section 2, au sein du paragraphe 1, l'article L. 412-4 rappelle dans son premier alinéa les objectifs du dispositif en concordance avec ceux affichés dans les articles 1 et 5 du protocole de Nagoya. Il vise à faciliter des pratiques de recherche et développement respectueuses dans un cadre partenarial et avec un retour positif sur la biodiversité.

Il précise dans son II les activités déclenchant l'application du dispositif. Il s'agit des activités de recherche et développement (R&D), menée par des acteurs français ou étrangers, personne morale ou privée, travaillant pour le secteur public ou privé, sur les ressources génétiques (ex : métabolisme d'un insecte pouvant déboucher sur la découverte de molécules intéressantes) et les connaissances traditionnelles associées (ex : connaissances d'une population sur les propriétés médicinales d'une plante). Le fait générateur de l'application de l'APA est l'utilisation dans le cadre d'une activité de recherche et développement et non l'accès à la ressource ou à la connaissance en tant que telle.

Son alinéa III liste les activités et les situations n'entrant pas dans le champ d'application (par référence aux articles 3 et 12.4 du protocole de Nagoya, et aux articles 4 et 15 de la Convention sur la diversité biologique).

L'alinéa IV liste les ressources génétiques et situations qui seront concernées par des dispositions spécifiques, dans le cadre du code rural et de la pêche maritime pour les ressources génétiques issues des espèces végétales cultivées et animales domestiquées et du code de la santé publique pour les microorganismes pathogènes pour tenir compte des procédures administratives spécifiques existantes et de la structuration particulière des acteurs concernés.

Enfin, le V précise le cas des collections de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées déjà constituées avant l'entrée en vigueur de la loi. Cet article permet d'expliciter que les accès visés sont à la fois in situ (exemple : prélèvement d'une plante dans son milieu naturel) et ex situ (exemple : acquisition d'un échantillon d'une plante en collection auprès d'un conservatoire botanique). Exclure totalement les collections ex situ du dispositif aurait conduit à le vider de son sens, étant donné qu'une partie importante des ressources utilisées par la recherche sont issues de collections dont certaines très anciennes. Conformément au principe de non-rétroactivité de la loi, et puisque le fait générateur de l'application de l'APA est l'utilisation, seules les nouvelles utilisations de ressources génétiques ou connaissances traditionnelles associées déjà présentes en collection, et non les utilisations passées et en cours, seront soumises au dispositif. De même, seuls les avantages nés de la nouvelle utilisation feront l'objet d'un partage.

Au sein du paragraphe 2, l'article L. 412-5 présente les procédures déclaratives, les situations dans lesquelles elles sont applicables et leurs modalités, ainsi que les modalités du partage des avantages dans ce cadre. Par référence à l'article 8 du protocole de Nagoya, l'Etat permettra par une procédure très simplifiée l'accès aux ressources génétiques relevant de sa souveraineté pour les utilisations sans intention de développement commercial, notamment les recherches académiques, et dans les situations d'urgence menaçant la santé humaine, végétale et animale.

L'accès est simplifié dans la mesure où l'utilisateur devra simplement informer l'autorité administrative par le biais d'une déclaration informatisée, et souscrira à des modalités standard de partage des avantages définies spécialement pour ces cas d'utilisations sans intention de développement commercial. Les avantages seront alors essentiellement non-monétaires (exemple : dépôt de doubles d'échantillons dans une institution locale). Les modalités générales de partage des avantages seront définies dans le cadre d'une large concertation en fonction de critères géographiques et sectoriels, de manière à définir les avantages à partager les plus pertinents. Cette concertation, au-delà des collectivités ciblées par la loi pourra s'appuyer sur les instances chargées du débat sociétal sur la biodiversité et permettra la prise en compte des intérêts de tous les acteurs. Si ces modalités générales de partages ne conviennent pas à un utilisateur, il peut choisir de les négocier en passant par le régime d'autorisation

Au sein du paragraphe 3, l'article L. 412-6 présente les procédures d'autorisation pour l'accès aux ressources génétiques, les situations dans lesquelles elles sont applicables et leurs modalités, ainsi que les modalités du partage des avantages dans ce cadre. Le principe est celui de pouvoir définir des conditions communes d'un commun accord entre le demandeur et l'autorité administrative. Pour autant, des limites supérieures d'avantages monétaires seront fixées par décret, établi dans un cadre concerté avec les mêmes acteurs que pour les modalités générales du système déclaratif. Les avantages monétaires seront affectés à l'Agence française pour la biodiversité créée au titre III qui sera chargée de les affecter à des projets. A cette fin, une gouvernance sera mise en place au sein de l'agence pour sélectionner les projets. Enfin, une procédure de conciliation est prévue si les négociations entre le demandeur et l'autorité administrative pour éviter les cas de blocage.

Au sein du paragraphe 4, les articles L. 412-7 à L. 412-12 présentent les procédures d'autorisation pour l'utilisation des connaissances traditionnelles associées à des ressources génétiques, inspirées des articles 7 et 12 du protocole de Nagoya qui prévoient que « Conformément à son droit interne, chaque Partie prend, selon qu'il convient, les mesures appropriées pour faire en sorte que l'accès aux connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques détenues par les communautés autochtones et locales soit soumis au consentement préalable donné en connaissance de cause ou à l'accord et à la participation de ces communautés autochtones et locales, et que des conditions convenues d'un commun accord soient établies ».

Ces articles décrivent les modalités de consultation des communautés d'habitants détentrices de connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques (exemple : propriétés des plantes médicinales), et les modalités du partage des avantages dans ce cadre.

La personne morale de droit public chargée des missions visées aux articles L. 412-8 à L. 412-12 s'assurera du respect de l'esprit et des dispositions du protocole de Nagoya, en particulier de celles relatives au « consentement préalable donné en connaissance de cause » par les communautés d'habitants. La procédure prévue qui se veut adaptée et souple, s'inspire des principes guidant la conduite des enquêtes publiques telles que pratiquées par les commissaires enquêteurs, ainsi que de ceux relatifs aux débats publics tels qu'organisés par la Commission nationale du débat public. Sa position d'intermédiaire entre les communautés d'habitants détentrices de connaissances traditionnelles, l'autorité administrative et l'utilisateur (exemple : une entreprise) permettra d'assurer un niveau d'information aussi équilibré que possible entre les différentes parties prenantes, en particulier dans l'intérêt des acteurs les plus faiblement organisés et outillés pour ce type de situations.

Au sein du paragraphe 5, l'article L. 412-13 présente les conditions auxquelles une collection de ressources génétiques ou de connaissances traditionnelles associées peut être labellisée par l'Etat (article 5 du projet de règlement européen), ainsi que les modalités du partage des avantages dans ce cadre.

La labellisation des collections par l'Etat français permettra leur inscription dans un registre européen et aura pour effet pratique de dispenser les utilisateurs du travail de recherche des informations relatives aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles telles que visées à l'article L. 412-17.

Cette labellisation renforcera l'attractivité des collections françaises, notamment vis à vis des utilisateurs d'autres pays européens dont on peut supposer que les détenteurs de collection, en l'absence de législations nationales sur l'APA, auront été peu sensibilisés aux implications du protocole de Nagoya et pourraient ne pas être inscrits à ce registre.

Au sein du paragraphe 6, l'article L. 412-14 présente une série de dispositions communes à la procédure déclarative, aux procédures d'autorisation et aux dispositions spécifiques pour certaines ressources génétiques. Ces dispositions sont relatives à la confidentialité des données, à l'articulation avec le dispositif international d'enregistrement des permis d'accès nationaux (délivrance du « certificat de conformité internationalement reconnu », véritable passeport APA, pièce majeure de la sécurité juridique des utilisateurs), aux modalités de transfert des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées à des tiers.

Son dernier alinéa précise le principe général d'affectation des avantages (monétaires et non-monétaires) à la conservation, à la valorisation locale et à l'utilisation durable des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles associées. Le protocole de Nagoya, dans son article 9, encourage les Etats dans cette voie sans les y contraindre. La France a choisi de privilégier le retour des avantages vers la biodiversité.

Enfin, l'article L. 412-15 prévoit la possibilité pour les collectivités d'outremer relevant de l'article 73 de la Constitution, d'exercer à leur demande les fonctions de l'autorité administrative compétente concernant les procédures déclaratives et d'autorisation. Cet article permettra ainsi de concilier l'application uniforme de la loi nationale (les procédures déjà cadrées par les articles de loi, seront complétées par des décrets pris en Conseil d'Etat) et les demandes de certaines collectivités d'outre-mer, très impliquées dans la préservation de la biodiversité de jouer un rôle important dans ces procédures.

La sous-section 3 vise à rendre pleinement effectives les dispositions du règlement européen qui le nécessitent.

En particulier, l'article L. 412-16 détermine le dispositif de « points de contrôle » en application de l'article 4 du projet de règlement européen qui contraint les Etats membres à établir de tels points de contrôle.

Dans le cas de la France, il s'agira de moments clés dans une chaîne d'utilisation de ressources génétiques et de connaissances traditionnelles associées (réception d'un financement public, dépôt d'une demande de brevet, mise sur le marché) auxquels l'utilisateur devra prouver son respect des réglementations applicables, française ou étrangères le cas échéant.

L'article 19 ajoute les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, et les agents assermentés des ministères de la défense et de la recherche à la liste des agents habilités à rechercher et à constater des infractions aux procédures décrites aux sous sections 2 et 3.

Pour respecter l'effort d'harmonisation et de simplification initié par l'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement, et en application de l'article 11 du projet de règlement européen qui demande aux Etats membres d'établir des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives », le projet de texte prévoit dans son article 20 des sanctions pénales. La proportionnalité des sanctions sera assurée par le fait que les « points de contrôle » joueront en premier lieu un rôle préventif des risques d'infraction » puisque l'utilisateur sera tenu d'y présenter les informations de nature à démontrer sa conformité au protocole de Nagoya.

Dans le cas le moins grave, si un utilisateur sans intention commerciale réalise une recherche et développement sur une ressource génétique sans disposer du récépissé de déclaration, il pourra faire l'objet d'une mise en demeure par l'autorité administrative qui aura détecté cette infraction et aura ainsi la possibilité de régulariser sa situation, sans poursuites.

Mais en cas de récidive, ou dans le cas d'une entreprise qui commercialise un produit ou un procédé ayant été mis au point à partir d'une ressource génétique sans disposer de l'autorisation nécessaire, les sanctions pourront être plus élevées. C'est dans ce deuxième cas, et au vu des revenus des ventes habituellement observés qu'il est prévu une sanction pécuniaire plus dissuasive.

Ces sanctions s'alignent sur celles prévues au code de l'environnement pour des actes illégaux sans conséquence grave sur la santé humaine ou le milieu naturel : un an d'emprisonnement et 150 000 € d'amende. Une amende de 1 000 000 € est prévue pour les cas d'utilisation commerciale frauduleuse permettant un niveau d'appréciation de la peine au regard des avantages tirés. Ces niveaux de sanctions constituent des plafonds.

Le projet de loi prévoit une sanction complémentaire, consistant en une interdiction de solliciter une autorisation d'accès aux ressources génétiques et connaissances traditionnelles ou à certaines d'entre elles auprès des autorités françaises pendant maximum cinq ans.

L'article 21 insère le dispositif d'APA dans les activités listées au code de l'environnement comme faisant l'objet de sanctions pénales à hauteur de deux ans d'emprisonnement et 100 000 € d'amende avec la circonstance aggravante du refus de se mettre en conformité malgré une mise en demeure par l'autorité administrative compétente. La peine privative de liberté sera donc significativement plus importante dans ce cas.

L'article 22 ajoute à la liste des structures pouvant se porter partie civile dans le cadre des procédures d'APA les différentes personnes morales chargées de recueillir le consentement préalable en connaissance de cause des communautés d'habitants, et les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités depuis au moins trois ans et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la conservation des connaissances traditionnelles. Cette disposition est issue de l'article 18 du protocole de Nagoya.

L'article 23 insère un dispositif d'APA dans le code de la santé publique pour les ressources microbiologiques (pathogènes).

L'article 24 étend aux îles Wallis et Futuna et aux Terres australes et antarctiques françaises, collectivités régies par le principe de spécialité législative, les dispositions relatives à l'accès et à l'utilisation des ressources génétiques et des connaissances traditionnelles qui leur sont associées. Il rend également applicables à la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française les définitions des communautés d'habitants, des connaissances traditionnelles associées et le principe du partage des avantages découlant de l'utilisation des connaissances traditionnelles avec les communautés qui les détiennent.

L'article 25 abroge, au profit de l'application du dispositif national lorsqu'il sera opérationnel, le dispositif d'APA existant pour le territoire du Parc amazonien de Guyane créé par la loi en 2006, qui régit actuellement l'accès aux ressources génétiques des espèces prélevées dans le parc national ainsi que leur utilisation.

L'article 26 prévoit la prise d'ordonnances par le Gouvernement pour les dispositions spécifiques relatives aux ressources génétiques des espèces domestiques et cultivées et relevant du ministère chargé de l'agriculture.

TITRE V. - Espaces naturels et protection des espèces

Le chapitre Ier est consacré aux institutions locales œuvrant en faveur de l'environnement.

Parmi ces institutions, les articles 27 à 31 renforcent les capacités d'action des parcs naturels régionaux (PNR) comme porteurs de projets globaux de développement durable territoriaux.

L'article 27 modifie l'article L. 333-1 du code de l'environnement. Tout d'abord, il est introduit au niveau législatif la notion d'intérêt particulier du patrimoine et des paysages d'un territoire classé en parc naturel régional, par ailleurs déjà précisé au niveau réglementaire.

Le II de l'article L. 333-1 est restructuré permettant de présenter les différents documents composant la charte :

en introduisant les objectifs de qualité paysagère dans le contenu du rapport de charte. Cette disposition a pour objectif de consolider l'approche paysagère définie et mise en œuvre par les PNR, en particulier depuis la loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions législatives en matière d'enquêtes publiques dite loi « Paysages ». Il s'agit de préciser les objectifs des PNR en matière de paysage, en cohérence avec les nouvelles dispositions et définitions proposées dans le titre VI du projet de loi relatives aux paysages ;
en inscrivant au niveau législatif les engagements des signataires de la charte dans le rapport de charte ;
en inscrivant au niveau législatif que les projets de statuts ou modifications statutaires sont annexés à la charte, l'approbation de la charte valant adhésion au syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc en application du IV.

Il est procédé à une restructuration des III et IV de l'article L. 333-1 pour respecter la chronologie de la procédure de classement et de renouvellement de classement et établir au niveau législatif l'avis d'opportunité du préfet de région sur les créations de parcs en prévoyant qu'un délai maximal soit fixé par décret. Cet avis d'opportunité était déjà prévu au niveau législatif s'agissant des révisions mais pas pour les créations de parcs où cet avis était prévu seulement au niveau réglementaire par les dispositions de l'article R. 333-6 du code de l'environnement.

Le IV est modifié pour simplifier la procédure de classement. Ainsi, l'allongement de la durée de classement à quinze ans au lieu de douze permettra aux PNR d'espacer les périodes consacrées à la révision de leur charte.

Il est également proposé, dans un objectif de cohérence et de simplification accrues, que l'approbation de la charte par les collectivités consultées emporte adhésion au syndicat mixte.

Il est enfin proposé de revoir l'articulation de la consultation des collectivités territoriales et des EPCI. L'article R. 333-7 du code de l'environnement pose le principe de double approbation de la charte par la commune et par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. Alors que le défaut de délibération de l'EPCI n'empêche pas le classement de ses communes membres ayant approuvé la charte, le refus d'approbation de l'EPCI fait obstacle à leur classement. Il est proposé de réaffirmer que seul le territoire des communes est classé par décret et que la seule condition au classement de ce territoire est l'approbation de la charte par la commune. Cette disposition a pour but de remédier à certaines situations d'enclaves constatées ces dernières années, lorsque l'EPCI, par son refus d'adhérer, a bloqué l'adhésion des communes. Cette disposition ne vise pas à remettre en cause l'importance des EPCI dans le fonctionnement des parcs, mais à laisser les communes libres de s'engager sur les compétences qu'elles n'ont pas transférées et de bénéficier ainsi de l'action du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc.

Par ailleurs, est reprise au niveau législatif la possibilité pour la région d'ajuster le périmètre proposé au classement, pour garantir la cohérence des limites du territoire du parc au regard des résultats de la consultation des collectivités territoriales.

Enfin, pour sécuriser la procédure de classement, il est précisé que l'ensemble des signataires de la charte sont associés à son élaboration et à sa révision.

L'allongement de la durée de classement renforce la nécessité de réaliser une évaluation en continu de la mise en œuvre de la charte et un suivi de l'évolution du territoire du parc, déjà prévus au niveau réglementaire. Au V, l'accent est mis sur la nécessité pour l'ensemble des signataires de la charte d'assurer cette évaluation et ce suivi de façon périodique, sous la coordination du syndicat mixte prévue par l'article 31 du projet de loi.

Au V, il est apparu nécessaire d'apporter une correction aux dispositions modifiées par la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, qui en a modifié le sens sans que cela soit un souhait du législateur. Le renvoi aux dispositions de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme limitait le rapport de compatibilité entre les chartes de PNR et les schémas de cohérence territoriale, schémas de secteur, plans locaux d'urbanisme ou documents en tenant lieu et cartes communales. Le rapport de compatibilité entre les chartes de PNR et les autres documents d'urbanisme (Schéma directeur de la région Ile-de-France, schémas d'aménagement régional, Plan d'Aménagement et de Développement Durable de la Corse) est rétabli.

Le nouveau VI permet d'étendre et d'actualiser la liste des documents soumis à l'avis du syndicat mixte de gestion et d'aménagement du parc au regard des missions d'un PNR et donc des champs couverts par sa charte.

Alors que la mission de coordination du syndicat mixte d'aménagement et de gestion des PNR est déjà prévue dans le code de l'environnement au niveau réglementaire, l'article 28 donne au syndicat mixte d'aménagement et de gestion des PNR une assise législative pour légitimer davantage et rendre plus lisible le rôle du syndicat mixte sur le terrain vis-à-vis de l'ensemble des collectivités territoriales compétentes dans les champs d'action du parc, en inscrivant que le syndicat mixte d'aménagement et de gestion des PNR assure la coordination de la mise en œuvre des engagements des collectivités territoriales, EPCI à fiscalité propre et de l'Etat sur le territoire du parc, ainsi que l'évaluation de cette mise en œuvre et le suivi de l'évolution du territoire. A ce titre, et au regard de l'obligation de compatibilité des schémas de cohérence territoriale avec les chartes de PNR, le syndicat mixte de PNR émet des propositions d'harmonisation des schémas de cohérence territoriale. Il est également précisé qu'il établit une programmation financière pluriannuelle fixant le cadre de la mise en œuvre de la charte.

L'article 29 modifie l'article L. 581-14 du code de l'environnement et encadre la possibilité pour les règlements locaux de publicité de réintroduire la publicité en PNR en ne l'autorisant que si la charte de PNR fixe des orientations ou mesures en matière de publicité, et après avis simple du syndicat mixte. Il réaffirme le rapport de compatibilité des règlements locaux de publicité avec la charte de PNR inscrit au V de l'article L. 333-1. L'élaboration et la révision d'une charte de parc naturel régional se déroulant sur une période de plusieurs années, le dernier alinéa de l'article 29 introduit une disposition transitoire permettant de ne rendre applicable la disposition encadrant la réintroduction de la publicité qu'aux règlements locaux de publicité sur le territoire des PNR les plus avancés dans la procédure d'élaboration/révision de leur charte, dont l'enquête publique a été ouverte après l'entrée en vigueur de la loi, tout en accordant aux règlements locaux de publicité un délai de trois ans après le décret de classement ou de renouvellement de classement du PNR pour se mettre si besoin en compatibilité avec les orientations ou mesures de la charte en matière de publicité.

En raison de la modification du contenu obligatoire de la charte et de la modification de certaines étapes de la procédure de classement et de renouvellement de classement des PNR, il est nécessaire d'introduire des dispositions transitoires pour les chartes de PNR en cours d'élaboration ou de révision prévues à l'article 30.

Une première disposition transitoire est ainsi introduite pour ne soumettre à la nouvelle obligation de déterminer des objectifs de qualité paysagère que les chartes dont l'élaboration ou la révision a été prescrite après l'entrée en vigueur de la loi. Cette même disposition permet par ailleurs d'éviter que les régions ayant déjà délibéré pour prescrire l'élaboration ou la révision de la charte soient contraintes de délibérer de nouveau postérieurement à l'avis d'opportunité du préfet de région suite aux modifications législatives portant sur le déroulé de la procédure de classement ou de renouvellement de classement.

L'allongement de la durée de classement à quinze ans, l'approbation de la charte valant adhésion au syndicat mixte, ainsi que la possibilité de classer les communes ayant approuvé la charte même en cas de vote défavorable d'un EPCI s'appliquent aux PNR pour lesquels la procédure de consultation des collectivités territoriales et des EPCI n'a pas encore été lancée par la région.

A l'article 31, des dispositions spécifiques non codifiées sont introduites pour les parcs déjà classés pour douze ans : la possibilité d'une prorogation, sur demande, à quinze ans pour l'ensemble des parcs classés par voie de décret (cf article 148 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement dite loi Grenelle II) soumis à la participation du public prévue par l'article L. 120-1 du code de l'environnement. Sont exclus de l'application de ces dispositions les parcs classés en cours de révision de charte ayant déjà bénéficié d'une prorogation de leur classement.

Afin de tenir compte de l'évolution législative relative à l'absence de vote bloquant des EPCI, il est prévu une dérogation pour permettre de modifier les décrets de classement/renouvellement de classement pris selon les dispositions antérieures à l'entrée en vigueur de la loi dès lors qu'une commune en fait la demande au syndicat mixte de PNR, sur proposition de celui-ci et de la région, sans attendre la fin de classement et sans qu'il soit besoin de procéder à une nouvelle enquête publique et à de nouvelles consultations préalables, lorsqu'aucun changement significatif dans les circonstances de fait ou de droit n'est intervenu entre temps.

L'article 32 permet de disposer d'un outil institutionnel de coopération entre l'Etat et les collectivités territoriales dans le domaine de l'environnement en s'appuyant sur les dispositions existantes équivalentes pour la culture. Il est ainsi proposé d'ouvrir le champ des établissements prévus aux articles L. 1431-1 à L. 1431-9 du code général des collectivités territoriales au domaine « culturel ou environnemental ». L'article propose une liste de missions possibles pour ces établissements.

Cette nouvelle disposition pourrait être en particulier utile pour créer l'observatoire de la biodiversité amazonienne de Guyane appelé à percevoir le produit d'une taxe sur l'or et qui doit être constitué d'un organisme regroupant l'Etat et la future collectivité unique.

Ce nouveau type d'établissement public pourrait aussi notamment intéresser les conservatoires botaniques nationaux, chargé d'une mission nationale de service public, mais n'accueillant pas l'Etat dans leur structures actuelles (syndicat mixte, associations...).

Les articles 33 à 36 mettent en place une politique graduée d'outils facilitant la mise en œuvre d'actions favorables à la biodiversité sur les terrains agricoles et naturels sans avoir à recourir à leur acquisition.

L'article 33 introduit dans le code de l'environnement un nouvel article L. 132-3 autorisant le propriétaire d'un immeuble à créer sur cet immeuble une obligation environnementale intuiti rei durable et automatiquement transmissible à ses ayants cause qu'ils soient universels ou particuliers.

L'objectif de la création de ces obligations réelles environnementales est double :

faciliter le développement d'actions pérennes permettant de stopper l'érosion de la biodiversité ;
permettre à un propriétaire de mettre en place simplement sur sa propriété une démarche contractuelle en ce sens avec des personnes morales garantes d'un intérêt environnemental.

Cet outil, reposant sur la liberté contractuelle, permet de garantir une grande souplesse dans l'élaboration des modalités de l'accord, au plus près des réalités écologiques, sociales et économiques locales : mesures et durée proportionnées aux enjeux environnementaux identifiés sur une ou des parcelles, phasages, conditions de révision et de sortie éventuelles... toutes ces clauses reposant sur l'accord des parties. Il pourrait ainsi servir une gamme d'enjeux ayant trait tant à la biodiversité remarquable, qu'à la biodiversité ordinaire et aux services écosystémiques.

La raison d'être de l'outil repose sur la confiance aux acteurs qui restent largement libres de faire le montage qui leur parait le plus adapté aux circonstances, mais cela va au-delà d'un simple volontariat, car un certain niveau d'ambition environnementale est défini au cas par cas par la partie compétente en matière d'environnement.

Pour cela, afin d'assurer une gestion durable sur un temps suffisamment long, le fait que les obligations affectent la propriété elle-même évite les contingences liées au devenir des personnes parties prenantes, et permet d'assurer une réelle pérennité des mesures mises en œuvre qui, sans cela, perdraient une bonne partie de leur pertinence (prévention de l'artificialisation, mise en place de pratiques durables restaurant la qualité des sols, aménagements arborés nécessitant une durée de mise en œuvre...).

En cas d'existence d'un fermage, il est essentiel que cette tierce partie puisse pleinement participer à l'élaboration de cet accord, afin d'assurer cohérence et applicabilité aux obligations définies entre le propriétaire et la partie garantissant la bonne définition des enjeux environnementaux. Ces obligations sont conclues en articulation avec les autres droits réels existants (chasse par exemple). Le deuxième alinéa vise à spécifier l'accord préalable d'un fermier éventuel.

L'article 34 étend à la biodiversité des dispositions déjà utilisées pour la protection de la ressource en eau appelées zones soumises à contraintes environnementales. Il est ainsi prévu de créer une disposition législative permettant d'instaurer ces zones soumises à contraintes environnementales (ZSCE) afin, pour les espèces ayant un habitat agricole, de compléter les modalités de protection stricte qui s'appliquent à ces dernières en application de l'article L. 411-1 du code de l'environnement.

Ce nouvel outil étend un dispositif s'appliquant actuellement à certains bassins d'alimentation de captage visant à :

d'une part, parvenir à l'effectivité de mesures agricoles dont la mise en place est d'abord de nature contractuelle (s'il était constaté que les objectifs contractuels n'étaient pas correctement atteints) ;
d'autre part, à engager une évolution du dispositif de mise en place de cultures favorables s'il était constaté que les dispositions actuelles sont insuffisantes pour parvenir aux objectifs de préservation de la biodiversité dans un délai fixé par décret et qui pourrait s'inspirer du délai de trois ans en vigueur pour les zones définies pour les bassins de captages. L'utilisation de ce dispositif sera réservée aux situations où des objectifs environnementaux majeurs ne réussissent pas à être atteints malgré la mise en place d'outils contractuels.

Les sections 3 et 4 modifient le code rural et de la pêche maritime pour introduire des dimensions environnementales dans des outils à l'origine essentiellement tournés vers des objectifs de production agricole sans que pour autant cette dimension environnementale sans incompatible avec les objectifs de production.

Le code rural et de la pêche maritime ne prévoit aucune finalité particulière à l'assolement en commun. L'article 35 permet d'afficher qu'il peut exister une finalité environnementales pour la mise en œuvre de cet outil en modifiant l'article L. 411-39-1 du même code.

L'article 36 modifie l'article L. 123-1 du code rural et de la pêche maritime pour étendre l'aménagement foncier agricole et forestier à l'environnement (« aménagement foncier agricole, forestier et environnemental ») pour inclure des finalités hydrologiques ou écologiques.

Le chapitre III est consacré au milieu marin dans toutes ses dimensions spatiales et vise à assurer la conciliation des activités avec la protection du milieu marin. La France porte en en effet une responsabilité importante compte-tenu de l'importance du domaine maritime sur lequel elle exerce des compétences et de la fragilité du milieu marin.

La section 1 vient ainsi compléter de façon pragmatique les dispositions sur la pêche maritime professionnelle dans les zones Natura 2000. Ces activité ne font aujourd'hui l'objet d'aucun encadrement au regard de la protection des sites Natura 2000. Or, la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages impose que toute activité susceptible d'avoir un impact significatif sur les sites Natura 2000 fasse l'objet d'une évaluation de ses incidences préalablement à son autorisation. Toutefois, le dispositif classique d'évaluation des incidences individuelles sur les sites Natura 2000 (article L. 414-4 du code de l'environnement) n'apparaît pas adapté aux spécificités des activités de pêche maritime professionnelle (multiplicité des types de permis de pêche, activités mobiles, impossibilité de prendre en compte les effets cumulés des activités sur un site, présence de pêcheurs étrangers...). Afin de prendre en compte ces spécificités et d'éviter tout contentieux communautaire et national l'article 37 propose de prendre des mesures réglementaires dans les sites Natura 2000 où se déroulent de telles activités, lorsque cela est nécessaire, afin de garantir que ces activités n'ont pas d'effet significatif sur les sites concernés. Dans ce cadre, les activités de pêche maritime professionnelle sont exonérées d'évaluation des incidences sur les sites Natura 2000.

La section 2 ouvre avec son article 38 la possibilité de gérer des réserves naturelles en mer aux acteurs socio-économiques. Il modifie en conséquence les compétences des comités des pêches (national et régionaux) et leur permettre de participer à l'élaboration des réglementations concernant la protection, la conservation et la gestion des milieux et écosystèmes nécessaires au bon état de la ressource halieutique. Enfin, l'article précise l'application de la gestion des réserves dans les Terres australes et antarctiques françaises.

La section 3 met en place un nouveau régime d'autorisation des activités sur le plateau continental et la zone économique exclusive.

Le développement de nouveaux usages de la mer et particulièrement l'exploitation de ses ressources naturelles notamment pour la production d'énergies marines renouvelables, rend nécessaire l'encadrement de ces nouvelles activités pour, d'une part, vérifier la cohérence des activités pratiquées sur une même zone maritime et, d'autre part, évaluer leurs incidences environnementales potentielles et les prévenir.

Lorsque l'activité est pratiquée sur le domaine public maritime naturel constitué notamment par le sol et le sous-sol de la mer territoriale (définition donnée par l'article L. 2111 4 du code général de la propriété des personnes publiques), une autorisation domaniale est nécessaire.

En revanche, lorsque l'activité est pratiquée au-delà des eaux territoriales dans les eaux sous souveraineté et juridiction françaises (zone économique exclusive, plateau continental - définitions données par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 ratifiée par la France le 21 décembre 1995), la France ne dispose actuellement que d'un dispositif juridique incomplet pour organiser et contrôler ces nouvelles activités.

Il convient de rappeler tout d'abord que sur le plateau continental et en zone économique exclusive, la convention des Nations unies sur le droit de la mer permet à chaque Etat côtier :

d'organiser l'exploitation et l'exploration, la conservation et la gestion des ressources naturelles biologiques ou non, des eaux surjacentes aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol, ainsi que les activités tendant à l'exploration et à l'exploitation de la zone à des fins économiques telles que notamment la production d'énergie à partir de l'eau, des courants et des vents ;
de règlementer la mise en place et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations et d'ouvrages.

La base juridique actuellement en vigueur pour assurer en droit interne la transposition d'une partie ces dispositions est la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone de protection économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République qui a fait l'objet d'un décret d'application (décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013 relatif à la réglementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et à leurs installations connexes sur le plateau continental et dans la zone économique et la zone de protection écologique ainsi qu'au tracé des câbles et pipelines sous-marins) lequel organise un régime d'autorisation spécifique pour la construction, l'exploitation et l'utilisation d'îles artificielles, d'installations, d'ouvrages et de leurs installations connexes.

Sur cette base les autorités françaises exercent dans la zone économique, les compétences reconnues en droit international relatives à la protection et à la préservation des milieux marins, à la recherche scientifique et à la mise en place et à l'utilisation d'îles artificielles, installations et ouvrages. Ces compétences se limitent toutefois aux zones économiques dénommées zones de protection écologique.

Il résulte donc de l'écriture actuelle de la loi du 16 juillet 1976 que la zone économique exclusive définie par la convention des Nations unies sur le droit de la mer n'a pas d'existence juridique sur le territoire de la République.

Cette situation rend nécessaire une intervention législative modifiant la loi du 16 juillet 1976 afin d'identifier la zone maritime constituant la zone économique exclusive.

Le dispositif législatif proposé complète donc le régime d'autorisation existant par un régime d'autorisation encadrant toute activité d'exploration ou d'exploitation des ressources naturelles ou de l'utilisation des milieux marins et de leurs écosystèmes dans ces espaces maritimes.

Les modalités de ce nouveau régime d'autorisation s'inspirent autant que faire se peut, du régime existant pour les activités pratiquées sur le domaine public maritime dans un souci de cohérence et de lisibilité pour les porteurs de projet. Il tient toutefois bien évidemment compte de la nature juridique différente de ces espaces maritimes.

En effet, la convention des Nations unies sur le droit de la mer fixe des droits limitatifs des Etats côtiers sur les espaces maritimes qu'elle définit, alors que le code général de la propriété des personnes publiques reconnaît aux autorités françaises la propriété sur le domaine public maritime naturel.

Cette différence de nature ne permet pas d'étendre sans adaptation, au-delà de la mer territoriale, la réglementation applicable au domaine public maritime naturel.

Pour ce qui concerne les câbles et les pipelines (canalisation de transport), sauf lorsqu'ils sont posés sur le domaine public maritime, il n'existe pas à ce jour, de disposition encadrant leur pose dans les eaux sous juridiction et souveraineté françaises.

Certes, le décret n° 2013-611 du 10 juillet 2013, mentionné plus avant, pose l'obligation de notifier le tracé des câbles et pipelines sous-marins mais ceci permet seulement de connaître leur localisation. Cette carence rend difficile la coordination des usages des zones concernées, la prise en compte des autres activités (ce qui peut être préjudiciable à d'autres activités notamment la pêche), la surveillance d'impacts environnementaux potentiels et la maîtrise de pollutions éventuelles.

La convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982 pose le principe d'une liberté de pose des câbles et pipelines dans la zone économique exclusive et sur le plateau continental.

Pour les câbles, aux termes du même article 79 (paragraphe 4), l'Etat côtier ne peut faire établir des conditions que sur les seuls câbles installés ou utilisés dans le cadre de l'exploration de son plateau continental ou de l'exploitation de ses ressources ou de l'exploitation d'îles artificielles, d'installations ou d'ouvrages relevant de sa juridiction.

Certes la convention du 14 mars 1884 pour la protection des câbles sous-marins (article 3) permet aux parties contractantes d'imposer des conditions de sûreté tant sur le rapport du tracé que sous celui des dimensions du câble quand ces autorités autorisent l'atterrissage d'un câble sous-marins. Pour autant ces stipulations ne peuvent être interprétées comme faisant de l'atterrissage d'un câble sous-marin une condition suffisante pour aménager le principe de la liberté de pose reconnue par la convention des Nations unies sur le droit de la mer.

Ainsi, tirant pleinement parti des conventions internationales mentionnées ci dessus, les dispositions législatives proposées organise un régime d'agrément identique pour les câbles sous-marins installés ou utilisés dans le cadre de l'exploration du plateau continental ou de l'exploitation de ses ressources et pour les pipelines sous-marins.

L'article 39 assure d'abord la coordination des dispositions actuelles de la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 précitée avec le régime d'autorisation créé par la présente loi.

L'article 40 modifie en la complétant cette même loi pour y introduire le régime d'autorisation évoqué.

La section 2 ainsi créée dans la loi du 16 juillet 1976 précitée définit les finalités et les modalités de délivrance de ces autorisations et les obligations de remise en état. Ses deux dernières sous-sections traitent des sanctions et du traitement contentieux associé.

La nouvelle section 3 créé le régime d'agrément des câbles et pipe-line sous-marins et la nouvelle section 4 prévoit les dispositions d'application en outre-mer des différentes dispositions introduites.

La section 4 du projet de loi vient compléter les dispositions sur la recherche scientifique marine. Celle-ci est réglementée, en application de la partie XIII de la convention des Nations unies sur le droit de la mer. Cette convention vise à favoriser la recherche menée à des fins pacifiques et la diffusion des connaissances, sans gêner les autres utilisations de la mer, en fixant le cadre nécessaire pour organiser le contrôle et la régulation de cette activité. Elle reconnait la souveraineté de l'Etat tant pour réglementer que pour assurer la responsabilité sur les navires de son pavillon et s'appuie sur le principe de la réciprocité.

L'application est assurée en droit français par l'article L. 251-1 du code de la recherche prévoyant que toute activité de recherche scientifique marine est soumise à une autorisation assortie, le cas échéant, de prescriptions dans les conditions et selon les modalités fixées par décret en Conseil d'Etat. Afin de garder une homogénéité avec le code minier, il est donc proposé à l'article 41 de compléter cette disposition pour préciser les points suivants :

les pénalités à appliquer en cas de non-respect de la procédure d'autorisation ou de déclaration préalable en ajoutant deux nouveaux articles L. 251-2 et L. 251-3 au code de la recherche ;
la possibilité d'exiger des bénéficiaires de l'autorisation, notamment lorsqu'il s'agit de personnes morales ou physiques privées de nationalité française, qu'ils communiquent les données recueillies lors des activités de recherche scientifique marine menées en mer. Un objectif secondaire visé est d'éviter de doubler les obligations faites aux opérateurs publics ou privés qui sont tenus de transmettre leurs données, et d'éviter de doubler les systèmes d'information et de bancarisation de données. Cette disposition serait assortie d'une obligation de confidentialité pour les agents amenés à traiter des données confidentielles.

L'article 42 rend ces dispositions applicables aux îles Wallis et Futuna.

La section 5 crée les zones de conservation halieutiques conformément à l'engagement pris lors de la conférence environnementale de 2012.

Le milieu marin, et particulièrement sa zone côtière, est le lieu d'un nombre croissant d'activités (extractions de granulats, énergies marines en mer, clapage, pêche, etc.) ainsi que le réceptacle final de pollutions et déchets. Du fait de ces différentes pressions, les milieux de vie nécessaires au déroulement du cycle biologique des espèces halieutiques (comme par exemple les frayères, nourriceries, couloirs de migration...) s'en trouvent fortement menacés. Leur maintien en bon état de conservation est pourtant une condition indispensable à la bonne gestion des stocks halieutiques. Par ailleurs, il bénéficierait à l'ensemble de la biodiversité présente dans ces zones.

Ainsi, le Gouvernement, dans sa feuille de route pour la transition écologique, s'est engagé à protéger ces zones fonctionnelles halieutiques et a indiqué, en ce sens, que la « loi créera des protections localisées des ressources halieutiques ».

Les dispositions présentées ci-après, visent à répondre à cet engagement en contribuant à instaurer un dispositif global et cohérent de protection des zones fonctionnelles halieutiques. Ce dispositif repose, d'une part, sur une stratégie nationale de protection des zones fonctionnelles halieutiques se fondant notamment sur un chantier scientifique d'identification des zones concernées et, d'autre part, sur la création d'un nouvel outil réglementaire de protection spécifiquement consacré à la conservation des zones fonctionnelles halieutiques vis-à-vis de l'ensemble des activités et actions susceptibles de les impacter négativement. Seule la création du nouvel outil réglementaire est inscrite dans le projet de loi.

Le corpus juridique actuel fournit, au titre de la politique des pêches maritimes et de la politique de protection de la nature, respectivement un ensemble d'outils pour la gestion des ressources halieutiques et la préservation des milieux et espèces remarquables. En revanche, il n'existe pas à ce jour de politique spécifique, ni a fortiori de dispositif juridique, visant la conservation des espaces indispensables (zones fonctionnelles) aux ressources halieutiques, ce qui motive ces dispositions.

L'article 43 crée un nouveau chapitre IV au sein du code rural et de la pêche maritime intitulé « Zones de conservation halieutique ». Ce nouveau chapitre définit un nouvel outil de protection voué à la protection des zones fonctionnelles halieutiques (par exemple les frayères, nourriceries...). Cet outil vise à permettre aux autorités de l'Etat d'interdire ou de réglementer les activités portant atteinte ou susceptibles de porter atteinte au bon état des zones fonctionnelles des ressources halieutiques. Ce nouvel outil de police administrative est dénommé « zone de conservation halieutique ».

En préambule, l'article ajoute une dimension environnementale à certaines considérations du code rural et de la pêche maritime. Ainsi il précise que la politique des pêches maritimes, de l'aquaculture marine et des activités halio-alimentaires a également pour objectif de limiter les répercussions de la pêche sur l'environnement.

L'article L. 924-1 crée un nouvel outil de protection appelé « zone de conservation halieutique ». Il explicite la finalité de ces zones ainsi que leur champ d'application territorial. Il précise ainsi que le classement en zone de conservation halieutique concerne des zones dans lesquelles les ressources halieutiques accomplissent leurs fonctions de reproduction, d'alimentation ou de croissance jusqu'à leur maturité. Le classement a pour objectif d'assurer le maintien et la restauration des éléments du milieu ainsi que le bon fonctionnement de l'écosystème associé. L'article L. 924-2 indique les limites possibles de cette zone de conservation. Ce classement peut ainsi concerner une zone en mer située entre 0 et 12 milles des côtes ainsi qu'une zone fluviale jusqu'à la limite de salure des eaux.

L'article L. 924-3 porte sur la procédure de classement en zone de conservation halieutique ainsi que sur le contenu même de l'acte de classement. Il explicite que le classement en zone de conservation halieutique sera effectué sur le fondement d'un diagnostic initial qui sera précisé par voie règlementaire. Ce diagnostic permettra notamment de caractériser l'intérêt halieutique de la zone en identifiant ces fonctions halieutiques de la zone, son importance pour l'état des stocks et en qualifiant l'état de fonctionnalité de la zone. Il permettra également d'analyser les principaux impacts et pressions auxquels la zone est sujette ainsi que de dresser un état des lieux des mesures de protection concernant déjà ladite zone et de réaliser un bilan social et économique des activités s'y déroulant. Outre la nécessité d'une consultation du public, les modalités d'élaboration du diagnostic initial seront précisées par décret.

Cet article précise ensuite que le classement en zone de conservation halieutique est pris par décret. Ce décret devra définir le périmètre de la zone, les objectifs de conservation ainsi que la durée du classement. L'acte de classement définira également la réglementation de la zone en indiquant, d'une part, la liste des activités ou actions interdites dans la zone compte tenu de leur incompatibilité avec les objectifs de conservation de la zone et, d'autre part, la liste des activités ou actions, susceptibles d'altérer significativement les fonctionnalités halieutiques de la zone, que les autorités compétentes pourront ultérieurement réglementer en vue de la satisfaction des objectifs de conservation de la zone. Les modalités de classement en zone de conservation halieutique seront précisées par décret comme le précise l'article L. 924-5. Ce décret prévoira notamment la consultation des organismes consultatifs directement concernés.

L'article L. 924-4 précise que la modification ou l'abrogation du classement en zone de conservation halieutique pendant la durée de classement sera prononcée par décret et qu'elle interviendra dans les mêmes formes que la procédure de création. Il prévoit également une procédure simplifiée pour le prolongement du classement en zone de conservation halieutique lorsque l'évaluation de l'efficacité de cette zone conclut qu'il n'est pas nécessaire de modifier ni périmètre ni sujétions mais nécessite son maintien.

Il convient de souligner que les zones de conservation halieutiques ne disposeront pas d'instance de gouvernance propre. Par contre, les mesures prises seront soumises à l'examen des organismes consultatifs actuellement existants. Cette consultation sera explicitée dans le décret d'application.

L'article L. 924-6 précise qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application de ce nouveau chapitre IV. Il prévoira les modalités d'élaboration du diagnostic initial nécessaire à l'établissement d'une zone de conservation halieutique mentionné à l'article L. 924-3. Il prévoira la consultation des organismes consultatifs directement concernés, dont le comité des pêches maritimes et des élevages marins, lors de la création par décret d'une zone de conservation halieutique. Il définira les autorités administratives locales compétentes concernées par l'article L. 924-3.

Ce décret déterminera également les modalités d'établissement du plan de suivi et de validation de ses résultats. Il prévoira la consultation des organismes consultatifs directement concernés, dont le comité des pêches maritimes et des élevages marins.

L'article 44 complète les dispositions relatives au contrôle et aux sanctions présentes dans le code rural et de la pêche maritime pour assurer l'application des mesures définies précédemment.

L'article 45 inclut ensuite ces zones comme des aires marines protégées au sens de l'article L. 334-1 du code de l'environnement.

L'article 46 concerne le champ d'application outre-mer. Sous réserves des compétences dévolues aux collectivités ultramarines, il permet l'application des dispositions du présent chapitre :

à Saint Pierre-et-Miquelon ;
dans les régions d'outre-mer de Martinique, de Guadeloupe, de La Réunion, de Guyane et au Département de Mayotte ;
dans les Terres australes et antarctiques françaises ;
dans les îles Wallis et Futuna.

Le chapitre IV est consacré au littoral, une zone importante, soumise à de fortes pressions, notamment liée à l'urbanisme et à son artificialisation. Or ce milieu est une zone d'interface très important en termes de biodiversité. Ces milieux présentent des dynamiques complexes et jouent notamment un rôle important de lutte contre les risques naturels. L'action publique menée sur cette zone se doit donc d'être intégratrice des différentes politiques sectorielles.

Les articles 47 à 50 visent à conforter l'action du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) pour contribuer notamment à atteindre l'objectif ambitieux du tiers sauvage.

L'article 47 vise ainsi à conforter les compétences du CELRL dans le domaine du patrimoine culturel lorsqu'il présente un intérêt particulier au regard de ses missions et en matière de gestion d'interface terre-mer. L'article modifie pour cela l'article L. 322-1 du code de l'environnement qui définit les missions du conservatoire. D'une part, le CELRL acquiert des terrains pour leurs richesses naturelles sur lesquels, parfois, des bâtiments sont implantés : il n'est pas question de détruire des lieux de culture, de travail et de mémoire mais il est important au contraire d'intégrer cette composante culturelle et de la conforter au niveau législatif comme le recommande le rapport de la Cour des comptes. L'article permet la reconnaissance de cette mission tout en encadrant l'intervention du Conservatoire dans ce domaine, comme le préconise la cour. D'autre part, le CELRL contribue à la stratégie de gestion intégrée du trait de côte et peut dans ce cadre être amené à intervenir en matière d'aménagement du littoral et de gestion d'interface terre-mer comme le précise l'article. Concernant les modalités de financement de l'établissement, l'article, en modifiant en miroir les dispositions des articles L. 322-8 du code de l'environnement et 795 du code général des impôts, vise à développer les dons et legs au CELRL en accordant une exonération fiscale aux propriétaires sensibilisés à la préservation du littoral qui souhaitent léguer un bien même si celui-ci ne se trouve pas dans le périmètre d'intervention du conservatoire. Enfin, à l'instar de ce qui existe pour les conventions de l'article L. 322-10, l'article modifie l'article L. 322-9 pour promouvoir une utilisation totale de produits issus du domaine du Conservatoire au profit de la gestion des biens de l'établissement.

L'article 48 prévoit l'accord exprès du conservatoire lors de l'élaboration du plan départemental des espaces, sites et itinéraires relatifs aux sports de nature (PDESI), Il s'agit d'une disposition inspirée de l'article L. 122-11 du code forestier concernant l'Office national des forêts, permettant de concilier droit de propriété du CELRL, objectifs assignés à ces biens et élaboration des PDESI.

En modifiant l'article 713 du code civil, l'article 49 élargit le bénéfice des biens vacants (ou présumés vacants) et sans maître au Conservatoire lorsqu'il est territorialement compétent. Par cohérence, le code général de la propriété des personnes publiques est modifié par deux dispositions qui visent à donner au conservatoire un levier d'action supplémentaire pour étendre son domaine, dans le respect des droits accordés aux communes et à leurs groupements.

L'article 50 permet de sécuriser l'intervention du conservatoire en cas de superposition d'une zone de préemption propre et d'une zone en périmètre de protection et de mise en valeur des espace agricoles et naturels périurbains (hors espaces naturels sensibles) et à lui permettre de classer les biens acquis dans son domaine propre (son domaine privé ayant vocation à être cédé) pour y favoriser le maintien de l'activité agricole.

L'article 51 assure la mutualisation des personnels compétents pour constater des infractions sur le DPM permettant une simplification et une uniformisation des procédures pour les rendre plus efficaces.

Le chapitre V est consacré aux sanctions en matière d'atteinte à la biodiversité compte tenu d'enjeux particuliers.

L'article 52 relève le quantum des peines pécuniaires prévues pour les cas d'atteinte aux espèces. Ce relèvement des peines fait suite notamment au Sommet de l'Elysée pour la paix et la sécurité en Afrique de décembre 2013 qui a fait le constat que les peines encourues pour le trafic international d'espèces menacées n'étaient pas suffisamment dissuasives face à l'ampleur de certains trafics d'espèces aux ramifications internationales. Ces peines, qui représentent un maximum et que le juge doit fixer suivant un principe de proportionnalité sont donc nettement remontées, de 15 000 € à 150 000 € pour les condamnations visées à l'article L. 415-3. Par cohérence, les peines prévues pour leur commission en bande organisée sont relevées de 150 000 € à 750 000 €. L'article L. 415-3 faisant l'objet de dispositions équivalentes d'application aux îles Wallis et Futuna et en Polynésie française, il est proposé d'ajuster les peines pécuniaires au même montant.

L'article 53 vise à donner des bases légales aux échanges de données entre les douanes, les inspecteurs de l'environnement et l'organe de gestion de la convention signée à Washington le 3 mars 1973 et relative au commerce international d'espèces menacées pour renforcer l'action collective en faveur de ces espèces. Pour ce faire, des dispositions miroirs sont introduites dans le code de l'environnement et dans le code des douanes.

La transaction pénale, qui constitue un mode dérogatoire de gestion de l'action publique faisant intervenir l'autorité administrative, ne peut concerner toutes les infractions, mais uniquement les infractions de gravité mineure ou moyenne, sauf à encourir un risque d'inconstitutionnalité (défaut de proportionnalité dans la prévention des atteintes à l'ordre public). En outre, la généralisation de ce dispositif, applicable à toutes les infractions environnementales, serait de nature à banaliser les atteintes à l'ordre public en la matière, en violation de la directive européenne 2008/99/CE du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal. En conséquence, elle doit être limitée et interdite aux infractions réprimées par une peine d'emprisonnement supérieure à deux ans.

L'article 19 de la loi du 13 décembre 2011 relative à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles ayant modifié l'article 529 du code de procédure pénale et de ce fait étendu à la 5ème classe la procédure d'amende forfaitaire, l'article 54 réforme en conséquence le dispositif de transaction pénale visant expressément le régime d'amende forfaitaire.

Tous les actes émanant de l'autorité administrative ou du parquet propre à initier ou mettre en œuvre la transaction pénale doivent être interruptifs de la prescription de l'action publique (et non la seule homologation du procureur de la République) comme en dispose l'alinéa, afin de rendre la procédure plus efficace notamment en matière contraventionnelle.

Toute infraction pénale doit être déterminée de manière claire et précise, sauf à violer les principes constitutionnels de prévisibilité des faits susceptibles de sanction. Tel n'est pas le cas du délit de l'article L. 436-16 du code de l'environnement, qui renvoie à un décret sans davantage de précision le soin de déterminer la liste des espèces dont la pêche est prohibée et répréhensible (liste fixée aujourd'hui à l'article D. 463-79-1 du code de l'environnement). L'article 55 proposé permet de préciser la liste des espèces dans la loi en distinguant la carpe commune et les espèces en danger (anguille, esturgeon, saumon atlantique) pour lesquelles le quantum de peine est en sus augmenté.

En effet, la lutte contre le braconnage de l'anguille, espèce en danger objet d'un règlement européen de protection objet d'un marché économique parallèle très rémunérateur (le prix de la civelle actuellement sur le marché est de 210 € le kilo. Le prix moyen au kilo de la campagne de pêche 2013-2014 est de 453 € le kilo sur le cours de la criée de Bordeaux), justifie tout particulièrement un renforcement des peines en pêche maritime, afin d'assurer le caractère dissuasif des infractions pénales à enjeu environnemental, en application de la directive européenne 2008/99/CE du Parlement et du Conseil du 19 novembre 2008 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal.

Enfin, les peines doivent être instituées d'une manière qui permette aux agents verbalisateurs d'être dotés de pouvoirs d'enquête leur permettant d'assurer efficacement la recherche et constatation d'infractions. Ainsi, être suspecté d'avoir commis un délit encourant une peine d'emprisonnement de six mois est indispensable au placement en garde à vue d'un braconnier, lequel, après avoir été identifié et appréhendé non sans difficultés (infiltration, surveillance, etc.) ne peut donc aujourd'hui qu'être relâché immédiatement après son forfait, alors que toutes les preuves et notamment le produit de son braconnage n'ont pas été caractérisés ou récupérés. C'est ce dysfonctionnement que cette disposition entend corriger.

L'article 56 augmente le quantum de peine, par parallélisme avec les dispositions de pêche en eau douce, lorsque les infractions sont relatives à des espèces piscicoles présentant des enjeux majeurs de préservation (anguille, esturgeon, saumon atlantique).

L'existence avérée d'un marché européen, voire international, de produits phytosanitaires objet d'un commerce irrégulier significatif, avec de nombreuses conséquences sanitaires et environnementales, rend impérative l'institution d'un délit de trafic de produits phytosanitaires en bande organisée (à l'instar des déchets, compte-tenu des profits générés au plan mondial et de leur nature). L'article 57 crée ce délit, réprimé par des peines aggravées (par rapport à celle prévues aux articles L. 253-15, L. 253-12 et L. 254-12). Il est de nature à doter les officiers de police judiciaire de prérogatives d'enquêtes renforcées, même dans le cadre d'une enquête préliminaire, pour pouvoir débusquer les réseaux de trafiquants, notamment internationaux.

Afin d'éviter la multiplication des documents de planification concernant la biodiversité, l'article 58 supprime deux schémas prévus dans le code de l'environnement. Ainsi, cet article abroge les dispositions relatives aux orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats qui sont notamment redondantes avec les schémas régionaux de cohérence écologique ou le rapportage dû au titre des directives européennes. Les alinéas suivants assurent la cohérence de cette suppression avec les textes régissant l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, les fédérations de chasse et l'élaboration des schémas cynégétiques. L'article abroge aussi les schémas départementaux de vocation piscicole créés par l'instruction ministérielle du 27 mai 1982 qui ne sont plus élaborés ni mis à jour par les services. Ils ont été remplacés, d'une part par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et d'autre part par les plans départementaux de protection du milieu aquatique et de gestion des ressources piscicoles élaborés par les fédérations départementales d'associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique en application de l'article R. 434-30.

L'article 59 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures permettant de mettre à jour, simplifier des dispositions actuelles du code de l'environnement.

1° Les dispositions actuelles du code de l'environnement nécessitent d'être précisées et complétées pour adapter les procédures d'enquêtes publiques lors de l'extension des périmètres classés ;

2° Par dérogation au principe du parallélisme des formes (enquête publique) et des compétences (décret du Premier ministre ou décret en Conseil d'Etat), L'alinéa 3 prévoit que l'ordonnance puisse permettre que de simple «rectifications d'erreurs matérielles» de coordonnées terrestres (numéros de parcelles) ou marines (points de coordonnées) soient rectifiés par un arrêté du ministre rapporteur de l'acte de classement, sans faire l'objet d'un nouveau décret simple du Premier ministre modificatif ou d'un décret en Conseil d'Etat modificatif. Cette disposition ne concerne pas les rectifications d'erreurs matérielles relatives à des espaces classés par arrêté ministériel (protection de biotope sur le DPM) ou par arrêté préfectoral (exemple protection de biotope terrestre), qui peuvent déjà être corrigées par arrêté ;

3° L'existence liée entre elles des zones humides d'intérêt environnemental particulier (ZHIEP) et des zones stratégiques pour la gestion de l'eau (ZSGE) des schémas d'aménagement et de gestion des eaux(SAGE) pose un problème de lisibilité pour les acteurs.

Il est proposé, conformément aux orientations proposées au sein du groupe national zones humides de :

supprimer le lien entre l'identification des ZHIEP par les SAGE (1° du I de l'article L. 212-5-1) et leur délimitation par le préfet (a du 4° du II du L. 211-3) ;
supprimer la subordination des ZSGE du SAGE à une délimitation préalable d'une ZHIEP par le préfet qui rendait inapplicable ces dispositions ;
et de clarifier ainsi le rôle et la compétence respective du préfet et du SAGE : le SAGE identifie les zones stratégiques pour la gestion de l'eau sur lesquelles il pourra notamment être mise en place la servitude ZSGE prévue à l'article L. 211-12) et le préfet délimite des ZHIEP, qui pourront toujours comprendre des ZSGE, mais dont l'objet est de mettre en place le programme d'action zones soumises à contraintes environnementales (ZSCE) (b du 4° du II de l'article L. 211-3 et R. 114-3 et suivants du code rural et de la pêche maritime).

Il y a donc au final deux outils distincts et indépendants, l'identification de l'un ne conditionnant plus la mise en place de l'autre ;

4° L'inventaire départemental qui est visé par l'article L. 310-1 est actuellement inclus dans l'inventaire national du patrimoine naturel prévu à l'article L. 411-5 du même code. Ce dernier article dispose des mêmes règles de maîtrise d'ouvrage confiée à l'Etat pour cet inventaire et la possibilité d'une association avec les collectivités. L'inventaire national est déclinable à l'échelle départementale comme à toute échelle territoriale s'agissant d'une base de données. Les mesures de protection (liste et cartographie) sont actuellement publiées dans l'inventaire national du patrimoine naturel et font l'objet d'une circulaire du 15 février 2013 relative à l'actualisation de la base nationale des espaces protégés. S'agissant de mesures publiques à caractère environnemental et compte-tenu des obligations survenues dans le droit depuis l'introduction de cet article (directive INSPIRE, charte de l'environnement), il existe déjà des engagements de mise à disposition des données correspondantes. Il n'y a donc pas d'intérêt à ce que la loi répète ici des dispositions déjà traitées par ailleurs. Cette redondance justifie d'ailleurs qu'aucun décret d'application n'ait été pris en application de cet article L. 310-1.

Il convient cependant de traiter le cas particulier de la Guyane au V de cet article L. 310 1. Cette disposition a été introduite dans la loi n° 2010-788 précitée par voie d'amendement. Il convient de conserver des dispositions propres à la Guyane et de les rapprocher de l'inventaire national de l'article L. 411-5, notamment pour prendre en compte des dimensions spécifiques à ce territoire, en particulier les connaissances traditionnelles associées aux ressources génétiques ou les bases de données concernant le milieu naturel ;

5° A l'heure actuelle, le ramassage des salicornes ou la capture des grenouilles, par exemple, ne peuvent être encadrées que par des arrêtés préfectoraux réglementaires. L'habilitation vise à permettre de soumettre ces activités à des procédures d'autorisation ou de déclaration.

Par ailleurs, l'article L. 412-1 du code de l'environnement ne prévoit qu'un régime d'autorisation, qui s'avère trop lourd au regard de certains enjeux.

Pourraient ainsi n'être soumis qu'à déclaration certains cas de détention en captivité d'animaux d'espèces non domestiques.

Cette réforme permet également une meilleure transposition du règlement « CITES » du 4 mai 2006. Ces nouvelles procédures sont issues de la convention de Washington et du règlement communautaire n° 865/2006 du 4 mai 2006. Au-delà de la CITES ces modifications permettront de prévoir des procédures simplifiées pour la réalisation d'activités n'ayant pas d'effet significatif sur l'état de conservation de certaines espèces protégées. Les espèces concernées comme les situations devront être précisées par décrets et arrêtés ;

6° L'administration peut, sur le fondement de l'article L. 411-2, délivrer des dérogations à l'interdiction de destruction des spécimens d'oiseaux protégés, par exemple le cormoran.

Mais, la jurisprudence a qualifié tous les oiseaux de gibiers, sans pour autant qu'ils puissent tous être chassés, et l'application de l'article L. 424-10 du code de l'environnement (issu d'une loi « chasse » datant du XIXème siècle) interdit sans possibilité de dérogation la destruction des œufs. Il est donc proposé d'ajouter à l'article L. 424-10 la même possibilité de dérogation que celle prévue pour les espèces protégées.

Ceci sécurisera les arrêtés préfectoraux qui autorisent déjà la destruction d'œufs de cormorans, goélands (ou encore de bernaches du Canada pour un exemple d'espèce chassable contre laquelle sont menées des opérations de lutte). Cette réforme complète la transposition de la directive « oiseaux » ;

7° Le code de l'environnement impose en Ile-de-France la création de deux fédérations interdépartementales des chasseurs, en lieu et place des fédérations départementales : l'une pour les départements de l'Essonne, du Val-d'Oise et des Yvelines, l'autre pour les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne.

Ces deux fédérations interdépartementales souhaitent fusionner, ce qui est une simplification. L'alinéa 8 prévoit en conséquence d'abroger par ordonnance les alinéas de l'article L. 421-12 du code de l'environnement imposant la création de deux fédérations interdépartementales en Ile-de-France.

L'article 60 propose de modifier par voie d'ordonnance les codes de l'environnement et du code général des collectivités territoriales pour mieux clarifier la notion de « nuisibles » et la remplacer par des termes plus adaptés. Le terme « nuisible », hérité de l'ancien code rural et employé dans le code de l'environnement est effectivement une version très anthropocentrée autour de certaines formes de la biodiversité et nie la place dans les dynamiques écologiques de toutes les espèces. Elle tend à faire ainsi de l'élimination de certaines espèces un but absolu au mépris de leur participation à certains cycles biologiques ou au principe général de conservation d'une réelle biodiversité. Au contraire, les pratiques actuelles visent à procéder à des régulations de populations sur la base des dégâts réellement occasionnés et des dynamiques propres des espèces concernées. Il est donc proposé de modifier le terme de « nuisibles et malfaisants » en le remplaçant par le terme de « déprédateurs », terme posant la question de leurs dégâts et non de leur simple existence dans l'écosystème.

En outre le terme « nuisible » est employé dans deux acceptions différentes dans deux dispositifs distincts (éventuellement complémentaires) portés respectivement par l'article L. 427 6 qui concerne les opérations de destruction (ou « régulation » administratives) ordonnées par le préfet, réalisées sous la supervision des lieutenants de louveterie, et ce quel que soit le statut de l'espèce (y compris espèce protégées au titre des articles L. 411-1 et L. 411-2 du code de l'environnement), pour des spécimens provoquant des nuisances ou des dégâts, et par l'article L. 427-8 qui pose les bases d'un système de destruction d'espèces classées juridiquement comme nuisibles (et qui ne sont donc pas des espèces protégées), qu'elles soient exotiques envahissantes, ou indigènes. L'ordonnance procèdera à cette distinction.

Des dispositions permettent actuellement au maire, à défaut au préfet, d'ordonner la suppression des mares communales ou des mares privées. Les dépenses correspondantes sont obligatoires pour la commune, s'agissant des mares communales. Ces dispositions ont été codifiées à droit constant dans le code général des collectivités territoriales en 1996.

Ces dispositions sont devenues clairement obsolètes : en pratique, ce texte n'est plus utilisé, compte tenu de la disparition des causes d'insalubrité des mares. De plus, ces textes sont incompatibles avec le code de l'environnement qui proclame que la protection des zones humides est d'intérêt général.

Par ailleurs, il existe d'autres outils permettant de supprimer ou de faire entretenir ces mares en cas d'impératif de santé publique. L'article 61 habilite en conséquence le Gouvernement à supprimer ce dispositif dans les différents codes dans lesquels il apparaît.

La directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d'action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin dite directive-cadre « stratégie pour le milieu marin » (DCSMM) a été transposée en droit français par la loi Grenelle II (articles L. 219-7 à L. 219-18 du code de l'environnement) et complétée par le décret n° 2011-492 du 5 mai 2011 relatif au plan d'action pour le milieu marin modifié. Etablissant un cadre communautaire dans la politique pour le milieu marin, son objectif est l'atteinte ou le maintien du bon état écologique des eaux marines, à l'échéance 2020.

Actuellement, les plans d'action pour le milieu marin (PAMM), outils de mise en œuvre de la directive permettant l'accomplissement des engagements communautaires, sont en cours d'élaboration au niveau national et des sous-régions marines définies par la directive (article 4). Ces plans comprennent cinq éléments dont les trois premiers (les « évaluations initiales des eaux marines », la « définition du bon état écologique des eaux marines », « les objectifs environnementaux et indicateurs associés ») ont été notifiés à la Commission européenne en fin d'année 2012 conformément au calendrier fixé par la directive. Pour chacun de ces éléments, et conformément à son approche intégrée, la directive prévoit une articulation et une coordination fine avec les autres politiques publiques, en particulier, environnementales s'exerçant pour le milieu marin : prise en compte des dispositifs déjà existants lors de l'élaboration des PAMM afin d'éviter duplication et incohérence, intégration de dispositifs existants (surveillance, zones de protection spéciales...) ou obligation de compatibilité mutuelle. Les prochains éléments à savoir les « programmes de surveillance » et les « programmes de mesures » sont en cours d'élaboration et doivent être adoptés en 2014 et 2015.

La portée juridique des PAMM est aujourd'hui limitée dans la loi aux plans de gestion des risques inondation (PGRI) qui doivent être compatibles avec les objectifs environnementaux des PAMM (4° de l'article L. 566-7 du code de l'environnement). Cette situation rend nécessaire, pour l'efficacité du dispositif dès le premier cycle de mise en œuvre, une intervention législative, afin d'assurer l'effectivité des PAMM, de répondre plus efficacement aux obligations de la directive, et de favoriser l'atteinte ou le maintien du bon état écologique des eaux marines d'ici 2020, objectif fixé par la DCSMM, pour lequel la France a des obligations vis-à-vis des instances communautaires.

L'atteinte du bon état des eaux littorales et des eaux marines est conditionnée à la gestion adéquate des flux d'origine terrestre, potentiellement vecteurs de pollution ou de contamination, et donc par conséquent à la mise en œuvre articulée de la DCSMM avec la directive cadre sur l'eau (DCE). L'article 10 de la directive cadre « stratégie pour le milieu marin » prescrit ainsi une cohérence mutuelle avec la DCE, qui doit être effectivement réalisée.

Les dispositions législatives envisagées par l'ordonnance prévue à l'article 62 visent à assurer cette compatibilité réciproque entre les éléments pertinents du PAMM (les « objectifs environnementaux ») et du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), instrument de mise en œuvre de la directive cadre sur l'eau (DCE), prévu à l'article L. 212-1 du code de l'environnement. L'ordonnance complétera l'article L. 212-1 du code de l'environnement pour introduire un lien de compatibilité entre SDAGE et objectifs environnementaux des PAMM, et modifiera le I du 3° de l'article L. 219-9 pour introduire un lien de compatibilité dans l'autre sens entre objectifs environnementaux et SDAGE.

Une disposition similaire est proposée vis-à-vis des documents d'objectifs (DOCOB) des sites Natura 2000, par l'ajout par ordonnance d'un alinéa au I de l'article L. 414-2 du code de l'environnement, qui introduira un lien de compatibilité avec les objectifs environnementaux des PAMM.

Cette disposition est d'autant plus nécessaire que la constitution d'un réseau cohérent et représentatif de zones marines protégées doit contribuer à l'objectif général d'atteinte ou de maintien du bon état écologique des eaux marines.

Enfin, l'ajout par ordonnance d'un alinéa à l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques permettra d'assurer la compatibilité des décisions relatives à la gestion et à l'occupation du domaine public maritime avec les « objectifs environnementaux », arrêtés dans le cadre des PAMM.

La disposition législative envisagée vise ainsi à assurer le caractère opérationnel des PAMM et permettre une mise en cohérence des dispositifs existants dans le cadre d'une gestion intégrée de la mer et du littoral, par le renforcement de l'encadrement environnemental des projets ayant un impact sur le milieu marin.

A l'article 63, il est proposé de modifier par ordonnance l'article L. 436-1 du code de l'environnement pour permettre que les itinéraires des plans départementaux des itinéraires de promenade et de randonnée puissent emprunter la servitude de marchepied le long du domaine public fluvial. L'habilitation permet par ailleurs de modifier l'article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques pour permettre de déroger à l'usage de la servitude de marchepied pour des motifs particuliers, soit pour des motifs environnementaux, soit en présence d'obstacles, naturels ou non, anciens ou présentant un caractère patrimonial.

L'article 64 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures techniques permettant de clarifier ou de simplifier l'application de la politique Natura 2000 en modifiant les dispositions actuelles de l'article L. 414-1 à 4 du code de l'environnement.

Les réserves biologiques ne disposent pas d'assise juridique, aucune disposition législative ou réglementaire ne définissant spécifiquement ces espaces et le type de gestion qui y est pratiqué. Elles sont en effet mises en œuvre par l'Office national des forêts (ONF) en application de deux instructions internes datant de 1995 et 1998 et sur la base du dernier alinéa de l'article L. 212-2 du code forestier. L'article 65 vise à permettre au Gouvernement de prendre une ordonnance pour stabiliser les modalités de création et de gestion de ces réserves telles qu'elles sont actuellement mises en œuvre, contribuant ainsi à l'effort de clarification et de simplification des outils de protection des espaces naturels. Il habilite également à définir les dispositions transitoires permettant de mettre en conformité les réserves biologiques existantes ou en cours de création vis-à-vis du nouveau dispositif. Les réserves biologiques constituent des parties de forêts relevant du régime forestier auxquelles sont assignés des objectifs et une gestion spécifiques. Les modalités de création des réserves biologiques permettent de les pérenniser et notamment de ne pas les remettre en question à chaque renouvellement des documents d'aménagement.

L'article 66 habilite le Gouvernement à finaliser les travaux d'harmonisation des dispositions relatives à la police de l'environnement. En effet, les textes relatifs aux polices de l'environnement ont été récemment rénovés, par l'ordonnance n° 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement, par l'ordonnance n° 2012-9 du 5 janvier 2012 relative aux réserves naturelles, et par la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives. L'entrée en vigueur de ces dispositions a néanmoins mis en lumière que de nouvelles clarifications étaient nécessaires pour garantir la pleine effectivité des polices de l'environnement. Des erreurs introduites par les textes précités doivent être corrigées impérativement, en particulier celles mettant en cause les compétences matérielles de certaines catégories d'agents, les pouvoirs d'investigation des agents de contrôle ou les mesures et sanctions de police. Par ailleurs, l'ordonnance du 11 janvier 2012 précitée n'a pas permis de modifier les procédures d'enquête judiciaire spécialisées organisées dans d'autres codes que le code de l'environnement, où certains inspecteurs de l'environnement sont pourtant habilités à agir. Il s'ensuit des régimes procéduraux hétérogènes, qui méritent d'être harmonisés dans un souci de simplification et d'efficacité accrues. Le premier alinéa vise à répondre à ce besoin.

Les alinéas suivant permettent de réformer par ordonnance les dispositions répressives dans le domaine de l'environnement pour rendre le système pénal plus efficient en procédant à :

la clarification du régime de responsabilité pénale ;
les précisions des règles de récidive ;
l'harmonisation du quantum de peine de certaines infractions existantes ;

Le dernier alinéa vise à modifier les procédures de saisie des navires et le régime des peines encourues dans un cadre de mise en cohérence et de conformité du droit actuel.

L'article 67 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure permettant la réalisation d'une expérimentation pour la gestion des espaces naturels protégés.

En effet, les débats régionaux organisés en vue de la loi sur la biodiversité et de la conférence environnementale de 2013 ont permis d'aborder la question de la coexistence de différents outils de protection des « espaces naturels » (espaces naturels protégés en application des titres II, III et IV du livre III du code de l'environnement, des titres Ier et II du livre IV du code de l'environnement et de l'article L. 212-2 du code forestier) : parcs nationaux (PN), parcs naturels régionaux (PNR), parcs naturels marins (PNM), réserves naturelles nationales (RNN), réserves naturelles régionales (RNR), sites Natura 2000 (N2000), réserves biologiques domaniales (RB), réserves nationales de chasse et de faune sauvage (RNCFS), arrêtés préfectoraux de protection des biotopes (APPB), espaces du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), espaces gérés par les conservatoires d'espaces naturels (CEN), sites inscrits et classés. Il ressort clairement de ces échanges que, malgré leur diversité, les différents outils de protection de ces espaces naturels sont jugés pertinents et complémentaires. Ces mêmes débats font toutefois ressortir un manque de lisibilité, et tout particulièrement un défaut de mutualisation et de synergie dans la gestion de ces espaces, en cas de superposition de divers espaces naturels protégés sur un même territoire.

Dans le cadre des Etats généraux de la modernisation du droit de l'environnement, une feuille de route a été définie, prévoyant donc une expérimentation en vue d'une simplification de la gestion de ces espaces naturels protégés, lorsqu'ils se superposent sur un même territoire.

L'expérimentation prévue par le présent article s'inscrit dans la continuité de ces réflexions. D'une durée de quatre ans au plus, elle permettra d'expérimenter trois niveaux de simplification de la gestion de ces espaces naturels protégés « superposés » :

premier volet : produire, à l'échelle de chaque territoire d'expérimentation, un document synthétisant les orientations, engagements et mesures de protection des espaces concernés, issus tant du code de l'environnement que des actes de classement ou des documents de gestion de ces espaces. Ce document pourra être rendu directement opposable si cela apparait pertinent ;
second volet : fédérer les instances consultatives des espaces concernés afin d'instaurer une instance consultative de type « sociétal » et une instance consultative scientifique et technique communes à ces espaces, les cas échéant en lieu et place des instances existantes ;
troisième volet : définir un gestionnaire unique pour les espaces concernés.

Les deux premiers volets de cette expérimentation porteront sur le territoire d'un ou plusieurs parcs (PN, PNM ou PNR) recouvrant en tout ou partie d'autres espaces naturels protégés (RNN, RNR, sites N2000, RB, RNCFS, APPB, espaces CELRL, espaces CEN, sites inscrits et classés, et sur le territoire d'un ou plusieurs sites Natura 2000 non inclus dans un parc et recouvrant en tout ou partie d'autres espaces naturels protégés (RNN, RNR, RB, RNCFS, APPB, espaces CELRL, espaces CEN, sites inscrits et classés).

Le troisième volet concernera un ou plusieurs parcs (PN, PNM ou PNR) et les espaces naturels protégés suivants inclus en tout ou partie à l'intérieur de ces derniers (RNN, RNR, sites N2000), ainsi qu'un ou plusieurs sites Natura 2000 non inclus dans un parc et les espaces naturels protégés suivants inclus en tout ou partie à l'intérieur de ces derniers (RNN, RNR).

Le comité interministériel de la Mer du 10 juin 2011 avait fait le constat que la France disposait déjà d'un dispositif législatif et réglementaire en matière de définition des espaces maritimes mais que celui-ci demeurait fragile et relativement incomplet. Les différentes lois relatives aux espaces maritimes ont été, en effet, rédigées en utilisant une terminologie relativement hétérogène, à la fois entre elles et au regard de la convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) de 1982, ce qui entraîne une fragmentation de droit applicable aux espaces maritimes qui est préjudiciable non seulement à la bonne compréhension de l'organisation mais aussi à une application efficace et pertinente de toutes les dispositions de la CNUDM.

L'article 68 habilite en conséquence le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de donner plus de cohérence, de visibilité, de solidité à l'affirmation des droits et de la juridiction de la France sur les espaces maritimes et les ressources naturelles de leur sol et sous-sol, tout en affichant l'importance de ces espaces.

TITRE VI. - PAYSAGE

Le premier article modifie l'article L. 110-1 du code de l'environnement afin de distinguer la politique des sites qui relève de la protection d'espaces remarquables, de la politique du paysage qui touche tous les paysages, remarquables et quotidiens.

Le chapitre Ier consacré aux sites inscrits et classés vise à renforcer l'efficacité et la lisibilité de la politique de protection des sites, en apportant un certain nombre d'améliorations et de simplifications tant dans l'écriture de la loi que dans les procédures qu'elle organise. 2695 sites sont classés à ce jour, pour une superficie de 1 080 000 ha représentant 1,5 % du territoire. Les sites inscrits sont au nombre de 4800 pour une superficie d'environ 1 680 000 ha, représentant 2,6 % du territoire. Ainsi, sans remettre en cause les fondements de la loi de 1930 en ce qui concerne le classement des sites, le projet de loi a pour double objectif d'une part de revoir l'économie générale de la loi et de ses deux niveaux de protection, en supprimant la possibilité d'inscrire de nouveaux sites et en organisant la gestion du stock des sites inscrits existants, et d'autre part de simplifier et de clarifier certains aspects de la procédure relative aux sites classés.

Ce chapitre comporte trois articles qui modifient les sections 1, 2 et 3 du chapitre Ier du titre IV du livre III du code de l'environnement.

L'article 69 modifie la section 1 :

A. - Evolution de la politique des sites inscrits

Le I introduit des dispositions visant à inscrire au niveau législatif les évolutions indispensables à la politique des sites inscrits.

En effet, conçue à l'origine pour établir des inventaires départementaux des sites à classer, la procédure d'inscription a permis de mettre sous surveillance des sites couvrant parfois de très grandes superficies, pour lesquels la mesure d'inscription a pu se révéler suffisante et n'a pas nécessairement évolué vers un classement.

Au fil des décennies et de l'évolution des pratiques, l'usage de l'inscription a cependant largement évolué : elle a servi, et sert encore aujourd'hui, à préserver des ensembles bâtis, à reconnaître la valeur d'espaces présentant un caractère moins exceptionnel, mais aussi à compléter une mesure de classement pour mettre sous surveillance des secteurs contigus de la zone cœur des sites classés, ou des secteurs bâtis exclus du classement, parfois dans l'attente d'une protection du code du patrimoine (ZPPAUP-AVAP).

Toutefois, compte tenu de l'importance des espaces concernés par cette mesure d'inscription (plus de 1 500 000 hectares), de l'insuffisante efficacité de la procédure d'avis simple pour assurer le maintien de la qualité de ceux de ces espaces qui sont soumis à forte pression d'urbanisation, et de la faiblesse des moyens des services de l'Etat pour assurer la gestion au quotidien de ces sites (Architectes des Bâtiments de France en charge des avis pour les projets en site inscrit) et au vu d'une première évaluation de la situation, le ministère de l'écologie et le ministère de la culture ont défini, dans une circulaire commune du 11 mai 2007, des orientations pour l'évolution de la politique des sites inscrits. Cette circulaire préconisait de faire évoluer les sites inscrits à forte valeur patrimoniale vers des mesures de protection du code du patrimoine pour les secteurs bâtis (ZPPAUP-AVAP), ou vers des sites classés pour les espaces non-bâtis les plus remarquables, et de procéder à la radiation de l'inscription pour les sites irréversiblement dégradés, tout en conservant la mesure d'inscription pour une partie du stock.

Devant la nécessité d'accélérer ces processus, l'Etat propose maintenant de modifier les dispositions législatives relatives aux sites inscrits, d'une part en supprimant la procédure d'inscription pour le futur et d'autre part, en organisant les évolutions indispensables pour une partie des sites inscrits existants.

En effet, l'Etat doit veiller à ne pas abandonner des espaces dont la valeur a été reconnue par une mesure de protection qu'il a lui-même mise en place et qui a démontré dans le temps son efficacité. C'est pourquoi, tout en considérant qu'un certain nombre de sites existants ont vocation à évoluer soit vers un type de protection plus adaptée et plus efficace (classement de site ou protection du code du patrimoine), soit vers une radiation pure et simple, il apparaît nécessaire et opportun de conserver en l'état les sites inscrits à dominante naturelle ou rurale qui n'ont pas vocation à évoluer vers des protections plus fortes.

Ainsi, l'article 69 modifie l'article L. 341-1 pour tirer les conséquences de la suppression de la procédure d'inscription. Le nouvel article L. 341-1 pose le principe du classement des monuments naturels et des sites « dont la conservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général ».

L'article 69 introduit, après l'article L. 341-1 :

- un article L. 341-1-1 qui indique qu'il ne sera plus procédé à l'inscription de nouveaux sites à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi ;

- un article L. 341-1-2 qui, dans son I, organise, avec une date d'échéance portée au 1er janvier 2026, la gestion du stock des sites inscrits en trois catégories distinctes devant faire, pour chacune d'entre elles, et selon des modalités qui seront précisées par décret en Conseil d'Etat, l'objet d'une décision positive :

• les sites inscrits qui, sans justifier un classement, présentent un intérêt paysager suffisant pour que soient maintenus les effets de l'inscription. Il s'agit, dans la grande majorité des cas, de sites littoraux : l'inscription au titre des sites permet d'attribuer à ces espaces, de dimension souvent très importante, la qualité d'éléments significatifs du patrimoine littoral, et ouvre la possibilité d'une qualification d'espaces remarquables au titre de la loi littoral. Entrent également dans cette catégorie des espaces ruraux ne justifiant pas un classement mais où l'avis de l'ABF contribue au maintien de la qualité du paysage ;

• les sites justifiant soit une protection au titre du code du patrimoine pour les secteurs bâtis à forte valeur patrimoniale, soit un classement au titre du code de l'environnement pour les espaces les plus remarquables. Ce sont notamment, soit les cas où le site inscrit a bien joué son rôle d'antichambre au classement, soit ceux où le site inscrit est intervenu en complément d'un site classé pour protéger du bâti à forte valeur patrimoniale situé dans des enclaves du site classé ;

• les sites à abroger du fait de leur dégradation irréversible ou de la superposition avec un autre outil de niveau au moins équivalent.

Le II de l'article L. 341-1-2 précise que les conditions d'application du I de ce même article sont fixées par décret en Conseil d'Etat.

- un article L. 341-3, qui reprend les dispositions existantes relatives aux conditions de gestion des sites inscrits existants.

B. - Simplification et clarification de la procédure relative aux sites classés

L'article 69 vise par ailleurs à alléger l'instruction des projets de classement et à en raccourcir les délais en introduisant plusieurs mesures de simplification :

il modifie l'article L. 341-2 en supprimant la consultation du comité de massif qui n'a pas de justification et qui alourdit inutilement la procédure. Il modifie par ailleurs l'article L. 341-9 en supprimant son dernier alinéa qui prévoit la notification au ministère chargé des sites de l'aliénation d'un site classé. En effet, autant la notification de l'aliénation d'un site classé à l'acquéreur, prévue au 2ème alinéa de ce même article, est importante par rapport à des projets que l'acquéreur pourrait éventuellement envisager, autant la notification au ministre, qui est une disposition sans incidence sur les effets du classement et dont l'application est très aléatoire, se révèle d'une efficacité limitée et peut être supprimée dans un souci de simplification ;
il introduit une mesure de simplification et de rationalisation, en prévoyant de fusionner les procédures d'autorisation ou d'accords applicables en cas de superposition de protections au titre des monuments historiques et des sites classés en retenant le principe selon lequel la procédure applicable à la protection la plus forte s'impose vis-à-vis de la procédure applicable à la protection moins forte.

Ainsi à l'article L. 341-10, il est ajouté un alinéa qui prévoit une exonération de l'autorisation en site classé pour des travaux sur monument historique classé, l'accord délivré au titre du code du patrimoine valant dans ce cas autorisation au titre du site classé, après avis du service en charge des sites. La même disposition est prévue, sous forme d'alinéa distinct pour les projets portant sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques.

En parallèle, le projet de « loi patrimoines » organise la hiérarchisation des servitudes d'utilité publique entre les deux codes du patrimoine et de l'environnement en prévoyant que la servitude d'abords de monuments historiques n'est pas applicable aux immeubles situés dans un site classé. A l'inverse, en cas de superposition de servitudes entre sites inscrits et abords de monuments historiques, la servitude au titre des sites inscrits s'efface devant celle relative aux abords de monuments historiques

Enfin, au même article L. 341-10, il est ajouté un dernier alinéa permettant de clarifier l'articulation des procédures entre enquête publique, autorisation au titre des sites et, le cas échéant, autorisation d'urbanisme, en prévoyant explicitement que l'autorisation au titre des sites intervient après l'enquête publique.

Par ailleurs, le projet de loi supprime l'article L. 341-12 relative à la procédure d'expropriation, procédure qui avait été mise en place par la loi de 1906 pour permettre le classement à défaut du consentement des propriétaires. Cette procédure est en effet devenue sans objet depuis l'instauration d'une procédure d'instance de classement par décret dans la loi du 2 mai 1930.

Le projet propose, à l'article L. 341-13, une clarification des dispositions relatives à la procédure de déclassement en prévoyant explicitement que le déclassement fait l'objet d'une enquête publique. Il introduit également une procédure dérogatoire de déclassement simplifiée, par arrêté ministériel, et non plus par décret en Conseil d'Etat, pour des sites classés dont l'objet a totalement disparu, tels les monuments naturels vivants (arbres remarquables morts ou abattus). Dans ce cas, dans un souci de simplification, il est mis en œuvre la procédure de consultation du public prévue aux articles L. 120-1 et suivants.

Les II, III et IV de l'article 69 procèdent au toilettage des différents codes concernés par ces modifications.

L'article 70 modifie la section 2 :

Il modifie l'article L. 341-17 relatif à la composition de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages pour élargir la représentation des élus en prévoyant de faire siéger à la commission des élus des collectivités territoriales.

L'article 71 modifie la section 3 :

Il modifie le 2° de l'article L. 341-19 pour tirer les conséquences, au niveau pénal, de la suppression du dernier alinéa de l'article L. 341-9 relatif à la notification de l'aliénation d'un site classé au ministre chargé des sites.

Le chapitre II (Paysages) vise à compléter l'actuel titre Paysage du code de l'environnement qui ne traite aujourd'hui du paysage que de façon partielle. L'objectif est ainsi, dans la continuité de la loi « Paysages » de 1993 et sur la base des engagements pris lors de la ratification de la convention européenne du paysage, qu'une attention soit portée à l'ensemble des paysages sur tout le territoire et qu'elle ne se réduit pas à une approche uniquement en matière de « protection » pour des territoires qualifiés de « remarquables ».

Si ces dispositions visent à garantir la qualité et la diversité des paysages, sur l'ensemble du territoire, elles doivent permettre in fine de prévenir les crispations et les contentieux, et faciliter ainsi l'élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques dans les territoires en particulier dans le but de répondre aux enjeux contemporains (promouvoir la transition écologique des territoires, lutter contre l'étalement urbain, faciliter la transition énergétique, ...).

L'article unique 72 de ce chapitre introduit donc 2 nouveaux articles au sein du titre Paysage du code de l'environnement (les articles L. 350-1 et L. 350-2 existants deviennent respectivement les articles L. 350-3 et L. 350-4).

En préambule, le « paysage » doit ici être entendu au sens de la Convention européenne du paysage, qui a été ratifiée par la France, à savoir « une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l'action de facteurs naturels et/ou humains et leurs interrelations ». Il concerne à la fois les espaces naturels, ruraux, urbains et périurbains soit l'ensemble du territoire, à l'exception des milieux sous-marins, et se rapporte tant aux paysages considérés comme remarquables, qu'aux paysages du quotidien et aux paysages dégradés. Par conséquent, il peut être appréhendé en matière de protection, mais également de gestion et d'aménagement.

Il s'agit ainsi d'inscrire nos projets dans les territoires à la fois en tenant compte des caractéristiques physiques de ces territoires, mais également, en tenant compte de la société qui les habitent.

Par ailleurs, comme le traduit la définition du paysage de la Convention européenne du paysage : le paysage repose sur une perception collective et non une opinion personnelle (« telle que perçue par des populations ».

En conséquence, le paysage constitue, par définition, une donnée objective. Il convient donc de disposer de cette donnée de référence pour contribuer à la qualité du cadre de vie des populations. C'est l'objet des atlas de paysage introduits à l'article L. 350-1 (nouveau) du code de l'environnement. Par ailleurs, pour faciliter cette prise en compte des paysages, des orientations en matière de paysage doivent pouvoir être données à l'échelle locale et permettre de guider l'élaboration des projets de territoire. C'est l'objet des objectifs de qualité paysagère introduits à l'article L. 350-2 (nouveau) du même code.

Le nouvel article L. 350-1 vise ainsi à disposer d'un socle de connaissance objective en matière de paysage couvrant l'ensemble du territoire.

Les atlas de paysages ont pour objet d'identifier, de caractériser et de qualifier, objectivement, l'ensemble des paysages qui composent notre territoire, conformément à l'engagement de la France pris lors de la ratification de la Convention européenne du paysage (article 6 C).

Parce qu'aucune de nos politiques d'aménagement du territoire ne s'inscrit sur des territoires vierges, mais au contraire dans des contextes tous plus particuliers les uns que les autres, pour que les paysages constituent la matrice des politiques d'aménagement du territoire, des politiques énergétiques, écologiques, et de toutes les politiques susceptibles d'avoir un effet direct ou indirect sur les paysages, il convient de les connaître.

Cette connaissance objective des paysages doit permettre de motiver et de solidifier les décisions en matière d'aménagement.

Les atlas de paysages, qui doivent être actualisés tous les 10 ans, ont en outre pour objectif de suivre l'évolution des paysages et de pouvoir envisager ainsi, des mesures de protection, de gestion ou d'aménagement autant que de besoin.

Le nouvel article L. 350-2 vise, enfin, à travers la définition des « objectifs de qualité paysagère », à ce que des autorités compétentes (en matière de SCOT, de PLU et de charte de PNR) formulent des orientations en matière de paysage.

Il s'agit de parvenir à ce que l'évolution des paysages soit anticipée, guidée et maîtrisée. Les objectifs de qualité paysagère constituent donc des orientations stratégiques pour chacun des paysages identifiés dans les atlas de paysage, qui permettent d'orienter la définition et la mise en œuvre ultérieure des projets de territoire sur chacun de ces paysages, au regard des traits caractéristiques des paysages considérés et des valeurs qui leurs sont attribuées par les populations.

L'objectif de cette disposition est de faire en sorte que le paysage soit appréhendé dans une logique de « matrice », c'est-à-dire que le développement territorial soit guidé par la lecture collectivement partagée du paysage, par des populations qui par ailleurs se projettent dans leur cadre de vie.

C'est la contribution des différentes politiques sectorielles à l'atteinte des objectifs de qualité paysagère et ainsi la mise en cohérence de ces politiques qui est privilégiée, dans l'intérêt des politiques territoriales menées, et des citoyens. L'évolution des paysages n'est ainsi plus pensée et vécue comme une dégradation inexorable mais comme un processus qui peut être explicité et par conséquent choisi collectivement.

Les « objectifs de qualité paysagère » comme les a introduit la Convention européenne du paysage, visent ainsi à « accorder une importance particulière à la participation du public et des autorités publiques compétentes, aux décisions et démarches influençant l'évolution de leur cadre de vie quotidien. » Ils font échos également à l'article 7 de la charte de l'environnement et à la Convention d'Aarhus.

Cet article vise donc à faire en sorte que le paysage soit appréhendé dans une conception dynamique, en tant que « ressource » territoriale à part entière, sujet éventuellement à évolution et support au développement, afin de s'inscrire pleinement dans une logique de développement et d'aménagement durables, et dans le but enfin, que le paysage reflète l'image d'un développement collectivement souhaité.

Les objectifs de qualité paysagère ont donc une valeur stratégique et sont donc formulés dans des documents de nature stratégique et transversaux : ils servent de cadre pour penser l'action territoriale et permettent de donner un sens au développement durable des territoires.

Considérant le paysage comme une composante essentielle du cadre de vie des populations, dont la qualité contribue au bien-être individuel et collectif,

Considérant par ailleurs que le paysage constitue un moteur de développement territorial, d'activités économiques, et plus globalement une ressource pour les territoires,

Le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie porte l'ambition que l'approche paysagère constitue une clef d'entrée pour l'élaboration et la mise en œuvre des politiques territoriales, et permette in fine de répondre aux attentes des citoyens de jouir d'un cadre de vie de qualité.

La réalisation de cette politique implique donc une coordination des actions de l'Etat et des collectivités locales, ou de leurs groupements et doit s'accompagner d'une sensibilisation au paysage de la société civile, des organisations privées et des autorités publiques, d'une éducation au paysage par les enseignements scolaire et universitaire et enfin, la formation de spécialistes et de professionnels du paysage.

¹ Objectif D16 : D'icià 2015, le protocole de Nagoya sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation ets en vigueur ert opérationnel, conformément à la légsilation nationale.