Orientations générales et équilibre budgétaire du projet de loi de finances pour 2008

I. LES ORIENTATIONS GÉNÉRALES
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008

Le projet de loi de finances pour 2008, troisième budget présenté dans le cadre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et premier budget de la législature et du quinquennat, poursuit simultanément deux objectifs majeurs qui traduisent les engagements pris devant les Français :

- consolider le redressement des finances publiques grâce à une maîtrise sans précédent de la dépense afin de contenir la dette publique et de préserver l'équité intergénérationnelle, tout en améliorant l'efficacité de l'État et du service public ;

- mettre en œuvre les priorités affichées par le Président de la République et le Premier ministre pour favoriser la croissance par la valorisation du travail et le renforcement de notre compétitivité, en particulier à travers les dispositions votées dans le cadre de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, et les engagements pris en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche.

1. Le redressement des finances publiques est poursuivi

Le déficit de l'État est ramené à 41,7 milliards € pour 2008. Il s'établit ainsi en légère amélioration de 0,3 milliard € par rapport à la loi de finances initiale pour 2007 (42 milliards €).

Cette nouvelle étape du redressement de la situation budgétaire traduit la poursuite de l'effort de maîtrise des dépenses engagé depuis plusieurs années. Elle doit ramener le déficit de l'ensemble des administrations publiques de 2,5 % du PIB en 2006 à 2,4 % en 2007 et 2,3 % en 2008.

Ce résultat a été obtenu malgré plusieurs éléments pesant en sens contraire :

- la mise en œuvre des dispositions de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, qui produit tous ses effets en 2008 et entraîne une diminution des recettes de l'État d'environ 8,9 milliards € ;

- une progression de la charge de la dette de 1,6 milliard € (y compris charges supplémentaires liées à la reprise de la dette de Charbonnages de France), résultant de la hausse des taux d'intérêt qui étaient historiquement bas depuis 5 ans ;

- la progression des dépenses de pensions d'environ 2 milliards € du fait de l'augmentation des départs en retraite et de l'allongement de la durée de la vie ;

- la dégradation du solde des comptes spéciaux de 800 millions € sous l'effet d'une forte progression des prêts aux États étrangers.

2. Le financement des priorités gouvernementales est assuré par un effort de maîtrise
de l'ensemble des dépenses publiques

Un effort sans précédent est engagé en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche :

Conformément aux engagements du Président de la République, 1,8 milliard € de moyens supplémentaires sont consacrés à l'enseignement supérieur et à la recherche. Ils sont répartis entre crédits budgétaires (1,2 milliard € en autorisations d'engagement, 1 milliard € en crédits de paiement), augmentation des moyens des agences de recherche (190 millions € pour l'Agence nationale de la recherche et Oseo) et dépenses fiscales (0,4 milliard €).

Ces moyens supplémentaires sont destinés à accompagner la réforme des universités adoptée par le Parlement dans le cadre de la loi du 11 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, et à en faire des centres d'excellence au niveau mondial, offrant à leurs étudiants des perspectives de réussite et d'intégration sur le marché du travail. Ils visent également à renforcer l'effort national de recherche, qu'il s'agisse des organismes de recherche, du développement du financement de la recherche publique sur projets ou de l'incitation au développement de la recherche privée.

Les efforts consacrés aux fonctions régaliennes de l'État sont consolidés et la remise à niveau des moyens de la Justice est poursuivie :

Le budget de la Justice progresse de 4,65 % et ses effectifs de 1 600. Cette progression est notamment destinée à la poursuite du programme d'augmentation des capacités d'accueil pénitentiaires, avec l'ouverture de nouveaux établissements afin de résorber la surpopulation carcérale. Les budgets des autres fonctions régaliennes de l'État (défense, sécurité), dont les moyens ont été sensiblement augmentés au cours de la précédente législature, sont stabilisés.

Ces avancées sont rendues possibles par les réformes entreprises par l'ensemble des ministères :

Une plus grande efficacité est recherchée dans les dépenses de transfert et d'intervention, à travers par exemple le recentrage des dispositifs de la politique de l'emploi et le rapprochement de structures concourant aux mêmes objectifs.

Ces avancées sont également rendues possibles par la recherche de gains de productivité, avec 22 921 suppressions de postes (en comptant les budgets annexes), correspondant au non-remplacement d'un départ en retraite sur trois. Cet effort, dont 50 % du gain bénéficiera aux fonctionnaires, permet de stabiliser la masse salariale de l'État.

Elles reposent enfin sur l'association des collectivités territoriales à l'effort de maîtrise de la dépense publique, l'indexation de « l'enveloppe normée » des concours de l'État aux collectivités territoriales étant désormais prévue sur la seule inflation, à l'instar de la norme d'évolution que s'impose l'État pour l'ensemble de ses dépenses.

Ces efforts seront amplifiés et poursuivis dans le cadre de la révision générale des politiques publiques lancée par le Premier ministre en juillet .

3. La politique fiscale en 2008 : des mesures ciblées
sur le pouvoir d'achat, la justice sociale et la compétitivité des entreprises

Avec la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, le Gouvernement s'est fixé trois objectifs en matière fiscale : promouvoir le travail et soutenir le pouvoir d'achat, améliorer la compétitivité des entreprises et poursuivre l'adaptation de la fiscalité aux réalités économiques.

Le développement du potentiel de l'économie française passe en priorité par la réhabilitation du travail comme moyen d'améliorer le pouvoir d'achat et de relancer la croissance. Cette amélioration du pouvoir d'achat résulte de la possibilité pour chacun de travailler plus pour gagner plus. Par ailleurs, l'accès à la propriété est facilité et la plupart des Français peuvent désormais transmettre en franchise d'impôt le fruit de leur travail.

De son côté, le projet de loi de finances pour 2008 approfondit ces priorités gouvernementales en encourageant davantage le travail. Le Gouvernement complète également sa stratégie fiscale en soutenant la compétitivité à long terme des entreprises. En effet, en favorisant la recherche et le développement grâce à une restructuration du crédit impôt recherche, le présent projet de loi de finances renforce la croissance future des entreprises françaises.

La loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat a déjà permis la réhabilitation du travail et l'amélioration des conditions de vie des ménages :

Avec la mise en œuvre de cette loi, le travail est mieux récompensé, grâce notamment à l'exonération de charges sociales et d'impôt sur le revenu pour les heures supplémentaires ou l'expérimentation du revenu de solidarité active. Les étudiants qui sont amenés à exercer une activité salariée en vue de financer leurs études bénéficieront quant à eux d'une exonération d'impôt sur le revenu.

La loi précitée tend à augmenter le pouvoir d'achat des ménages tout en privilégiant la croissance. Les personnes sont encouragées à accéder à la propriété avec la mise en œuvre d'un crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt pour l'acquisition de leur résidence principale. Par ailleurs, la plupart des Français peuvent désormais transmettre en franchise d'impôt sur les donations ou successions le patrimoine qu'ils ont constitué tout au long de leur existence.

Pour permettre aux jeunes de bénéficier de ces mesures et afin de relancer la consommation, le Gouvernement a privilégié les donations aux enfants, petits-enfants ou arrière-petits-enfants, qui sont exonérées de droits à hauteur de 30 000 €.

La loi contribue également au maintien et au retour en France des personnes qui peuvent investir dans l'économie productive. Ainsi, le « bouclier fiscal » inclut à compter de 2008 la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et voit son taux rapporté à 50 %.

Enfin, compte tenu de leur importance dans le processus de création de valeur dans une économie où l'innovation joue un rôle moteur, les besoins en capital des petites et moyennes entreprises (PME) ont été pris en compte.

C'est l'objectif qu'entend poursuivre le Gouvernement en permettant aux redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune de se libérer de leur impôt en souscrivant au capital de PME, dans la limite de 50 000 €.

Cette réduction est également offerte aux contribuables qui souhaitent procéder à des dons en faveur de la recherche et de certains organismes d'intérêt général.

Grâce à cette loi, le Gouvernement a enfin entrepris de moraliser la vie économique. Plusieurs mesures mettent ainsi fin à des situations où l'ampleur des éléments de rémunération différée des dirigeants apparaît sans commune mesure avec leurs performances, au regard de la situation de l'entreprise.

Au-delà de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, les mesures proposées dans le PLF 2008 renforcent encore la compétitivité des entreprises et favorisent l'accès des ménages à la propriété :

Afin d'encourager la contribution des entreprises à l'amélioration de la croissance française de long terme, une majoration significative du crédit d'impôt recherche est proposée. Il portera désormais sur l'intégralité des dépenses de recherche des entreprises, prises en compte à 50 % la première année et 30 % au-delà. Cette disposition favorise l'innovation dans les entreprises françaises et la localisation en France des entreprises innovantes et des chercheurs. Parallèlement, une simplification de ce dispositif est proposée afin que le maximum d'entreprises, et en particulier les PME, puissent en bénéficier.

Par ailleurs, certaines mesures présentées en PLF sont destinées à renforcer la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Ainsi, les personnes accédant à la propriété seront aidées au travers le doublement du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt supportés la première année pour l'acquisition de leur résidence principale.

Certaines mesures sont enfin nécessaires afin d'adapter la fiscalité à la réalité économique :

Dans le but d'harmoniser les pratiques fiscales entre les différents types d'entreprises, la taxation des plus-values à long terme sur cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière (SPI) est alignée sur le régime de droit commun des cessions d'immeubles. Par ailleurs, l'ensemble des amendes et pénalités ne seront plus déductibles des bénéfices fiscaux. Le régime des pactes d'actionnaires sera harmonisé. Enfin, les modalités du paiement de l'impôt sont simplifiées avec l'imposition des dividendes selon le procédé du prélèvement forfaitaire libératoire à partir de 2008.

II. L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008

1. Le solde budgétaire

Le solde budgétaire atteint - 41,7 milliards €, en amélioration de 0,3 milliard € par rapport à la loi de finances pour 2007 :

Les montants présentés dans le tableau ci-dessus sont des montants exprimés à structure courante. Ils ne tiennent pas compte des changements de périmètre intervenus par rapport à la LFI 2007, présentés ci-après.

2. Les dépenses

Les dépenses croissent au rythme de l'inflation, soit 1,6 % , conformément aux indications données au Parlement lors du débat d'orientation budgétaire de juillet dernier.

Cette évolution s'apprécie sur un périmètre de dépense élargi, qui comprend désormais, outre l'évolution des dépenses du budget général à périmètre constant, les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l'Union européenne ainsi que les affectations de taxes nouvelles.

Les dépenses de l'État (budget général, prélèvements sur recettes et affectations de taxes nouvelles), à structure constante 2007, s'établissent ainsi à 340,5 milliards €. Les seules dépenses du budget général, à structure constante 2007, s'établissent à 271,9 milliards €.

La prise en compte des mesures de périmètre, détaillées au V du présent exposé des motifs, permet d'expliquer le passage entre structure constante et structure courante.

Les principes relatifs à la détermination du périmètre constant des dépenses de l'État, de même que les modalités de prise en compte des taxes nouvellement affectées, sont précisés dans la charte de budgétisation, dont les principes essentiels sont présentés au IV du présent exposé des motifs.

3. Les recettes

Par rapport à la LFI 2007, les recettes fiscales présentées en PLF 2008 s'accroissent d'environ 6,3 milliards € à périmètre courant. Cette évolution est la conséquence de l'accroissement spontané de 18,5 milliards € des recettes fiscales et des mesures décidées en PLF 2008, mais aussi de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. L'accroissement spontané des recettes fiscales entre la LFI 2007 et le PLF 2008 résulte de la révision à la hausse des recettes 2007 et de l'évolution spontanée des recettes fiscales 2008. Par ailleurs, les recettes non fiscales atteindraient environ 28,1 milliards € en PLF 2008.

L'évolution des recettes fiscales en PLF 2008 :

	En milliards €	En %
LFI 2007	265,7
Plus values spontanées enregistrées en 2007	3,8	+ 1,4
Évolution spontanée prévue pour 2008	14,7	+ 5,5
Impact sur les impôts de l'État de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat	-3,7	- 1,4
Mesures du PLF 2008	0,4	+ 0,2
Autres mesures nouvelles antérieures au PLF 2008	-2,9	- 1,1
Affectations aux collectivités locales	-1,3	- 0,5
Affectations aux organismes de sécurité sociale (dont compensation des exonérations des heures supplémentaires de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat)	-5,6	- 2,1
Autres mesures de périmètre et affectations de recettes	1,0	+ 0,4
PLF 2008	272,1	+ 2,4

Hors mesures nouvelles et hors loi sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat, les recettes fiscales nettes sont révisées à la hausse de 3,8 milliards € pour 2007 et évolueraient spontanément de 14,7 milliards € en 2008 :

Les recettes fiscales nettes de 2007 seraient supérieures de 3,8 milliards € par rapport à la prévision contenue dans la loi de finances initiale (soit encore une progression tendancielle de 6,2 % par rapport à 2006). Cette réévaluation provient pour l'essentiel d'une révision des recettes nettes de l'impôt sur les sociétés, malgré de moindres recettes de TVA. Cette plus value tendancielle ne tient pas compte du transfert de recettes à la sécurité sociale en compensation des exonérations de charges sur les heures supplémentaires et complémentaires décidées par la loi sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat, ainsi que de l'ajustement nécessaire du panier fiscal transféré en 2006 en compensation des allègements généraux de charges sociales. Ces mesures de transfert seront par ailleurs soumises à l'approbation du Parlement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2007, mais déjà prises en compte dans cet exposé des motifs, où elles viennent minorer de 1,6 milliard € la progression des recettes fiscales nettes prévue pour 2007.

La plus value prévisionnelle sur 2007 est principalement le fruit du dynamisme de l'impôt sur les sociétés (IS). En effet, le produit net de l'IS (y compris la contribution sociale sur les bénéfices) est révisé à 51,5 milliards € par rapport à une LFI 2007 de 46,1 milliards €. Cette révision traduit une évolution nettement plus favorable qu'anticipé des bénéfices fiscaux déclarés au titre de l'exercice 2006, qui augmenteraient de plus de 18,5 % selon les données déclaratives.

Au contraire, le produit net de la TVA est revu à la baisse de 2 milliards €, à 131,1 milliards € au vu des recouvrements effectués depuis le début de l'année.

L'impôt sur le revenu est lui aussi revu légèrement à la baisse de 0,3 à 0,4 milliard € en raison d'émissions constatées au cours de l'été légèrement inférieures à celles attendues en PLF 2007, du fait d'un dynamisme des crédits d'impôt en faveur du développement durable (dépenses d'équipement de l'habitation principale en vue de l'amélioration des performances énergétiques des logements) et de la garde d'enfants à domicile. L'impôt sur le revenu s'établirait ainsi à 56,8 milliards € en 2007.

La taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) est également revue à la baisse de 0,45 milliard € par rapport à son niveau prévu en LFI, pour atteindre 17,6 milliards €. Cette prévision correspond à une stabilité des recettes à périmètre constant (avant prise en compte des transferts complémentaires de TIPP aux régions) conforme au faible dynamisme des consommations de produits pétroliers lié à la hausse des prix, aux mesures fiscales en faveur des biocarburants, à l'amélioration des performances énergétiques des logements et à la clémence des conditions climatiques de l'hiver 2006-2007.

Plus marginalement, le produit des autres recettes nettes est globalement revu à la baisse de quelques dizaines de millions d'euros par rapport aux évaluations initiales de 11,1 milliards € : certaines évolutions favorables, notamment sur les prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers, sont en effet plus que compensées par les transferts de recettes réalisés pour compenser les moindres recettes des régimes de sécurité sociale résultant des mesures de la loi en faveur de en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

En 2008, les recettes fiscales nettes progresseraient spontanément d'environ 5,5 % (soit + 14,7 milliards €, qui sont proches de l'évaluation tendancielle présentée en LFI 2007 de 14,6 milliards €, après revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu et de la PPE). Cette prévision correspond à une élasticité en valeur des recettes fiscales au PIB (4,1 % en valeur) de 1,3, contre 2,0 constatée en 2006 et 1,6 attendue en 2007.

Avant mesures nouvelles et changements de périmètre, les principaux impôts progresseraient en 2008 comme suit :

L'impôt net sur les sociétés augmenterait de près de 6 % par rapport au niveau révisé pour 2007 (après une hausse qui devrait s'élever à 15,8 % entre 2006 et le révisé de 2007). Cette évolution reflète le maintien de l'orientation toujours favorable des résultats des entreprises en 2007.

La TVA nette évolue spontanément de + 4,6 %, à un rythme un peu plus élevé que celui de la consommation des ménages (+ 4,3 %) et pratiquement identique à celui présenté en PLF 2007 (+ 4,8 %).

En cohérence avec la poursuite de l'amélioration de l'emploi et la hausse toujours dynamique des revenus, la progression tendancielle de l'impôt sur le revenu s'élève à environ 7 % (sans tenir compte dans les mesures nouvelles de la mesure d'indexation du barème), comparable aux évolutions constatées au cours des dernières années (+ 7 % environ en moyenne).

Le produit de la TIPP resterait stable, sous l'effet d'une stabilisation des prix et de la consommation des produits pétroliers.

Globalement neutres pour les finances publiques, les mesures nouvelles du projet de loi de finances pour 2008 permettent toutefois de renforcer les avancées de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, d'une part, et de continuer à rationaliser la fiscalité des ménages et des entreprises, d'autre part :

Les mesures fiscales du PLF 2008 concernent les ménages et renforcent les avancées de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Ainsi, les personnes accédant à la propriété seront aidées au travers d'un supplément de crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt pour l'acquisition de leur résidence principale (pour un coût d'environ 0,2 milliard € en 2008). Par ailleurs, l'imposition des dividendes au prélèvement forfaitaire libératoire devrait rapporter en 2008 près de 0,6 milliard €.

L'équilibre du projet de loi de finances tient compte, en outre, de l'effet en 2008 des mesures votées antérieurement. Certaines mesures fiscales décidées dans la loi de finances pour 2007 ou auparavant prennent leur plein effet en 2008. Par exemple, le plafonnement de la taxe professionnelle à 3,5 % de leur valeur ajoutée diminuera les recettes perçues à ce titre en 2008.

INCIDENCES FISCALES NOUVELLES EN 2008 :	En millions €

MESURES DU PLF AYANT UNE INCIDENCE BUDGÉTAIRE SUR L'ANNÉE	+ 425
Renforcement de la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat : crédit d'impôt
(doublement pour la première année) sur les intérêts d'emprunt des primo-accédents	- 220
Modernisation et harmonisation fiscale :	+ 645
Reconduction de la réduction d'impôt pour télé déclaration et télépaiement avec limitation de son bénéfice aux primo-télé déclarants	- 25
Imposition des dividendes au prélèvement forfaitaire libératoire	+ 600
Plus-value des sociétés à prépondérance immobilière	+ 50
Non déductibilité du montant des amendes	+ 20

INCIDENCE SUR 2008 DES MESURES ANTÉRIEURES	- 6 376
Baisses d'impôt de la loi sur le travail, l'emploi et le pouvoir d'achat	- 3 386
Impact sur les dégrèvements de TP de la réforme de la TP	- 2 015
Crédit d'impôt en faveur du développement durable	- 480
Renforcement de la réduction d'impôt sur le revenu accordée au titre des souscriptions au capital de PME (dite RI "Madelin")	- 150
Création d'un crédit d'impôt en faveur de la première accession à la propriété (IR)	- 190
Autres	- 155

Le projet de loi de finances pour 2008 traduit également l'incidence des mesures de transfert de recettes, pour un montant net de - 4,6 milliards €, dont - 4,3 milliards € au profit des organismes de sécurité sociale, en compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires (loi TEPA) et de l'ajustement du panier fiscal transféré en 2006 au titre des allègements de charges. Ce transfert s'ajoute à la prise en compte, dans les recettes révisées pour 2007, d'un transfert de 1,3 milliard € en compensation de ces mesures pour 2007, qui sera soumis à l'approbation du Parlement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2007, soit un transfert cumulé de 5,6 milliards €.

Au-delà de la compensation totale de ces exonérations et allègements, le Gouvernement a souhaité que ces transferts de recettes soient l'occasion de clarifier la répartition des prélèvements obligatoires entre l'État et les organismes de sécurité sociale. A cette fin, l'ensemble des droits tabacs (929 millions € pour l'ensemble des droits tabacs et droits sur licences de vente), de la taxe sur les salaires (557 millions €) et de la TVA brute collectée sur les producteurs de boissons alcoolisées (environ 2,1 milliards €) sera dorénavant affecté aux organismes de sécurité sociale. Ces transferts seront complétés par le produit intégral de la contribution sociale sur les bénéfices (environ 1,4 milliard €, auparavant partiellement affecté à l'Agence nationale pour la recherche) et une fraction de la taxe sur les véhicules de sociétés (TVS, pour environ 622 millions €).

Par ailleurs, 1,3 milliard € de recettes (657 millions € de TIPP et 649 millions € de taxe sur les conventions d'assurance) va être affecté aux collectivités territoriales en compensation des compétences qui leur sont transférées dans le cadre des lois de décentralisation.

A structure courante et après prise en compte des mesures nouvelles, la prévision de recettes fiscales nettes s'établit ainsi à 272,1 milliards € en 2008 :

	Exécuté 2006	LFI 2007	Révisé 2007 *	PLF 2008 : évolution spontanée	Variation de périmètre	Impact total des mesures nouvelles	PLF 2008
Impôt sur le revenu	58,6	57,1	56,8	61,0	-	-0,5	60,5
Impôt sur les sociétés net (y c. CSB)	48,9	46,1	51,5	54,6	-0,5	-0,2	53,9
TVA nette	127,1	133,5	131,1	137,2	-2,3	0,2	135,0
TIPP	18,9	18,0	17,6	17,5	-0,7	-	16,9
Autres	14,4	11,1	11,1	12,4	-1,2	-5,4	5,8
Total	267,9	265,7	267,9	282,6	-4,6	-6,0	272,1

* Y compris impacts de la loi TEPA et des transferts de recettes à la sécurité sociale qui seront proposés dans le cadre du PLFR pour 2007, pour - 1,6 milliard €.

Le produit attendu des recettes non fiscales pour 2008 s'élève à 28,1 milliards € :

Il progresserait ainsi de 1,4 milliard € par rapport à la prévision de l'exercice 2007, inférieure de 0,2 milliard € au montant inscrit en loi de finances initiale.

Cette augmentation des recettes non fiscales (+ 1,4 milliard € par rapport au révisé pour 2007) recouvre des évolutions contraires. Elle traduit, entre autres, la progression attendue des intérêts des prêts du Trésor (+ 0,3 milliard €) et des recettes diverses (+ 0,7 milliard €), partiellement compensée par de moindres recettes versées par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Les prévisions de dividendes des participations de l'État se maintiennent à un niveau élevé (6,1 milliards € hors dividende CDC, soit 0,2 milliard € de plus que la prévision pour 2007). Un changement de périmètre de 0,4 milliard € lié à l'extension du versement de loyers par les administrations occupant des biens immobiliers de l'État contribue également à majorer le montant des recettes non fiscales en 2008.

III. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L'ÉTAT
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008

Le plafond des autorisations d'emplois ministériels s'établira en 2008 à 2 206 737 équivalents temps plein travaillé (ETPT), contre 2 270 840 en 2007. En incluant les budgets annexes, le plafond global des autorisations d'emplois de l'État s'établira à 2 219 035 ETPT, contre 2 283 159 ETPT en 2007.

La diminution du plafond d'emplois entre 2007 et 2008 correspond à :

- le non remplacement en moyenne d'un départ à la retraite sur trois (- 17 977 ETPT, correspondant à 22 921 suppressions de postes équivalents temps plein [ETP]) ;

- l'ajustement technique des plafonds d'autorisations d'emplois de 2007 (- 10 440 ETPT). En effet, l'analyse de l'exécution du budget 2006 a permis de mettre en évidence que les plafonds d'emplois de certains ministères avaient été surestimés lors du passage en mode LOLF ;

- des mesures d'ordre et de décentralisation (- 35 708 ETPT), qui correspondent pour l'essentiel à la décentralisation des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) vers les collectivités territoriales.

Toutefois, du fait de l'important flux de départs à la retraite de salariés de l'État, les recrutements en 2008 demeureront importants (de l'ordre de 45 000 ETP).

Si l'effort de maîtrise des effectifs de l'État se traduit par une diminution du nombre de fonctionnaires, le Gouvernement a souhaité créer des emplois dans une logique de redéploiement des ressources humaines vers les besoins prioritaires. Ainsi, l'important flux de départs à la retraite constitue une opportunité pour redéployer des effectifs, afin de répondre à l'émergence de nouveaux besoins et à la fixation de priorités :

- à l'Éducation nationale, 700 emplois d'enseignants seront créés à la rentrée 2008 dans l'enseignement public du premier degré pour accompagner l'évolution démographique des élèves ; 300 emplois d'infirmières seront créés conformément à la loi d'orientation et de programmation pour l'avenir de l'école (il est prévu 1 500 créations sur 3 ans) ;

- au ministère de la Justice, 1 100 emplois seront créés dans l'administration pénitentiaire pour permettre l'ouverture des nouveaux établissements ; 400 emplois seront créés sur le programme « Justice judiciaire » (dont 187 magistrats) pour permettre la mise en œuvre des pôles d'instruction, la réforme de la carte judiciaire et la création de juges délégués aux victimes ; 100 emplois seront créés sur le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » ;

- au ministère du Travail, des relations sociales et de la solidarité, l'année 2008 sera marquée par la mise en place du deuxième volet du plan de modernisation et de développement de l'inspection du travail, avec le recrutement de 100 contrôleurs du travail, 60 inspecteurs et 10 médecins et ingénieurs.

L'effort de réduction des effectifs de l'État traduit les réformes et les efforts de productivité entrepris par les ministères pour assurer un meilleur service au meilleur coût. Les fonctionnaires dans les ministères bénéficieront d'un intéressement à hauteur de 50 % de l'économie générée par cet effort de maîtrise. Cet effort devrait se poursuivre et atteindre, conformément aux annonces du Président de la République, le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partants à la retraite, en s'appuyant notamment sur les résultats de la révision générale des politiques publiques.

IV. CHARTE DE BUDGETISATION

Pour l'année 2008, le Gouvernement s'est assigné un objectif de stabilisation en volume des dépenses de l'État dans le projet de loi de finances, par rapport aux dépenses de la loi de finances initiale pour 2007.

L'indicateur de référence pour apprécier le respect de cette règle de comportement était, jusqu'en 2007, le total des dépenses nettes du budget général en projet de loi de finances.

Ainsi que cela a été annoncé dans le rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire, il est proposé de modifier et d'élargir la norme de dépense de l'État. Ainsi, pour l'année 2008, cette norme sera étendue aux prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales et de l'Union européenne, ainsi qu'aux taxes affectées.

La charte de budgétisation a pour objet de s'assurer que tout mouvement de dépense (ou de recettes) ayant pour objet d'accroître (ou de diminuer) le niveau de la dépense publique, que ce soit directement ou indirectement, est bien pris en compte dans l'évolution de la dépense et ne sera pas considéré comme une simple réimputation au sein du budget de l'État ou un simple transfert entre l'État et une autre entité non comprise dans la norme de dépense.

Il convient de présenter les principes essentiels de cette charte :

1. La norme de dépense vise à appréhender les seules mesures portant sur des dépenses publiques et non l'ensemble des mesures ayant un impact sur le solde, notamment les allègements des prélèvements obligatoires. Elle opère une déconnexion entre l'évolution des dépenses et l'évolution des recettes. Ainsi, lorsque par exemple l'État transfère une recette à la sécurité sociale pour compenser un allègement de charges sociale, cette affectation de recettes n'a pas à être comptabilisée dans la norme de dépenses ; à l'inverse, si l'État affecte une recette nouvelle à une autre personne morale pour financer des dépenses de cette dernière, le montant du produit affecté sera comptabilisé dans la norme. Le tableau ci-après détaille les affectations de recettes prises en compte dans la norme de dépense de l'État pour 2008.

2. Lorsqu'un mouvement est équilibré en recettes et en dépenses, il constitue une mesure de périmètre. Une dépense a été transférée d'un acteur à un autre, ainsi que les recettes correspondantes permettant de la financer. Le montant de la mesure de périmètre est alors celui du transfert à la date à laquelle ce dernier intervient. La décentralisation répond à ce cas de figure, puisqu'elle s'accompagne d'un transfert de dépenses et de ressources d'un montant équivalent. Il en va de même, par exemple, lorsque l'État rebudgétise une taxe auparavant affectée à un opérateur et inscrit une dépense budgétaire du même montant.

3. Lorsqu'un mouvement est déséquilibré, plusieurs cas de figure peuvent se présenter. Dans le cadre général, un tel mouvement ne peut être considéré comme neutre pour le budget de l'État (il ne s'agit pas d'une simple mesure de périmètre) et doit connaître une traduction dans la norme de dépense. Il peut néanmoins exister des situations particulières qui doivent conduire à différencier le traitement retenu au regard de la norme de dépense. A titre d'exemple, la suppression de la « contribution Delalande » prévue dans le présent projet de loi de finances est bien une mesure d'allègement fiscal, qui se traduit par une dépense budgétaire nouvelle de 131 millions €. Dès lors qu'elle ne fait que compenser une baisse de prélèvements obligatoires, elle est cependant considérée comme une mesure de périmètre.

Le tableau ci-dessous détaille, pour le PLF 2008, les affectations de recettes retenues dans la norme de dépense de l'État :

Libellé	Montant de l'affectation 2008 (en millions €)
Relèvement de la fraction de taxe de l'aviation civile affectée au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »	14
Relèvement de la taxe d'aéroport (TAP)	66
Relèvement de la taxe sur les nuisances sonores aériennes	7,5
Revalorisation de la taxe sur l'attestation d'accueil	4
Relèvement de la fraction de taxe passeport affectée à l'ANTS	2,5
Relèvement de la part des recettes de La Française des jeux affectée au CNDS	30
TOTAL	124

V. ANALYSE DES CHANGEMENTS DE LA PRESENTATION BUDGETAIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008

En application de l'article 51 alinéa 2 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les effets des changements de la présentation budgétaire sur les recettes, les dépenses et le solde du projet de loi de finances pour 2008 sont analysés ci-après.

1. La notion de dépenses nettes

S'agissant du budget général, les dépenses nettes correspondent au montant brut des dépenses (355 milliards €), duquel sont soustraites les opérations neutres pour le solde budgétaire que sont les remboursements et dégrèvements (83 milliards €).

Les remboursements et dégrèvements d'impôt ont la particularité de figurer en dépenses du budget général mais de venir en atténuation des recettes. Cette présentation est prévue par l'article 10 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances qui classe parmi les crédits évaluatifs les remboursements, restitutions et dégrèvements. Les remboursements et dégrèvements, en tant que reversements d'impositions ou admissions en non valeur, constituent une charge du budget général et sont retracés à ce titre au sein de la mission « Remboursements et dégrèvements » qui comprend deux programmes dotés de crédits évaluatifs :

- programme n° 200 : « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » ;

- programme n° 201 : « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ».

Cependant, leur objet étant de venir en atténuation des recettes, ils réduisent les ressources dont dispose effectivement le budget. Cette décomposition des flux, en recettes comme en dépenses, permet d'appréhender la réalité du coût budgétaire de ces mesures d'allègement de la fiscalité.

Les remboursements et dégrèvements concernent les impôts d'État comme les impôts locaux, et notamment :

- les remboursements au titre de l'impôt sur les sociétés pour 9,9 milliards € en 2008 (quand le montant des acomptes versés est supérieur à celui de l'impôt effectivement dû au titre du résultat fiscal définitif ou par imputation, au-delà de l'impôt dû, de divers crédits d'impôts) ;

- les remboursements au titre de la TVA (crédits non imputables et remboursements aux exportateurs) pour 44,4 milliards € en 2008 ;

- les dégrèvements au titre de la taxe professionnelle pour 11,7 milliards € en 2008 ;

- le dispositif de plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu fiscal de référence des redevables moyens et modestes, institué par le projet de loi de finances rectificative pour 2000, pour 3,2 milliards € en 2008 ;

- les restitutions de trop perçu en raison de corrections d'erreurs ou de recours gracieux, qu'il s'agisse des impôts d'État ou des impôts locaux.

La compensation d'allègements de fiscalité locale peut prendre la forme soit d'une exonération, soit d'un dégrèvement. L'exonération signifie la suppression de la base d'imposition. Le dégrèvement signifie que l'État prend en charge une imposition existante : il y a substitution de contribuable sans suppression de la base d'imposition.

2. La notion de structure constante

Afin de comparer de façon pertinente la progression des dépenses d'une année sur l'autre, il est nécessaire de mesurer l'évolution sur un périmètre constant. Il convient à ce titre de retirer du montant des dépenses nettes du projet de loi de finances en cours d'examen les dépenses qui ne se trouvaient pas au sein du budget général l'année précédente : cette opération consiste à présenter le projet selon la structure de la loi de finances de l'année précédente.

Dans le cadre de la norme de dépense élargie, il convient également, de procéder à l'éventuel retraitement des mesures de périmètre affectant les prélèvements sur recettes. Néanmoins, la seule modification que contient le budget pour 2008 sur ce point concerne un transfert de crédits du budget général vers le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, qui n'impacte donc pas la norme de dépense.

Différents types d'opérations budgétaires ont une incidence sur le périmètre des dépenses du budget général de l'État qu'il est nécessaire de neutraliser :

- la modification d'une procédure d'affectation entre le budget général et des comptes spéciaux ou des budgets annexes : cette opération conduit à inscrire sur le budget général des dépenses qui étaient retracées auparavant sur des entités distinctes du budget général que constituent les budgets annexes ou les comptes spéciaux, dans l'hypothèse d'un transfert de dépenses vers le budget général. Elle augmente optiquement les dépenses de celui-ci ; il convient donc de retirer les dépenses correspondantes l'année du transfert vers le budget général afin de mesurer le taux d'évolution réel des dépenses du budget général par rapport à l'année précédente. La création d'une procédure d'affectation au sein du budget de l'État à partir du budget général peut conduire, au contraire, à réduire optiquement les dépenses du budget général ;

- les loyers budgétaires : après une expérimentation engagée en 2006 au cours de laquelle le mécanisme des loyers budgétaires a été appliqué aux bâtiments à usage de bureaux des administrations centrales de la région Île-de-France, le dispositif est étendu en 2008 aux immeubles majoritairement de bureau de tous les services de l'État en Île-de France, ainsi qu'aux dix plus grandes agglomérations de province et aux départements expérimentant la fusion des directions départementales de l'équipement et de l'agriculture. Cette extension conduit à prévoir l'inscription de 406 millions € de crédits supplémentaires sur les missions concernées afin de permettre aux différents ministères de faire face à cette dépense nouvelle ;

- la suppression ou la budgétisation de taxes affectées compensées par le versement d'une subvention de substitution : dans le premier cas, il y a substitution de contribuable ; dans le second, l'opération s'analyse comme une modification du circuit comptable ; la compensation aux collectivités locales d'allègements d'impôts locaux entre par exemple dans ce cadre.

- la modification de la répartition des compétences entre l'État et d'autres personnes morales (collectivités territoriales, Sécurité sociale, opérateurs) pour l'exercice d'une mission : ces opérations modifient le périmètre d'activité de l'État et il est donc nécessaire d'en neutraliser l'incidence en recettes comme en dépenses ; des transferts importants vers les organismes de sécurité sociale, depuis la loi de finances initiale pour 1999, sont intervenus à ce titre.

S'agissant des relations entre le budget général et les fonds de concours, il est prévu en 2008 de budgétiser les attributions de produits versées par les agents logés à l'étranger.

La prise en compte de l'ensemble de ces mesures de périmètre permet d'obtenir le budget de l'État à périmètre constant.

3. Les changements de périmètre affectant le projet de loi de finances pour 2008

Deux mesures doivent être soulignées :

- la poursuite du mouvement de décentralisation, qui concerne notamment le réseau routier national et les personnels techniques, ouvriers et de services (TOS) du ministère de l'Éducation nationale, conduit à un transfert de crédits du budget de l'État vers celui des collectivités territoriales ;

- l'extension en 2008 du dispositif des loyers budgétaires aux immeubles majoritairement de bureaux de tous les services de l'État en Île-de France, ainsi qu'aux dix plus grandes agglomérations de province et aux départements expérimentant la fusion des directions départementales de l'équipement et de l'agriculture.

Les modifications de périmètre relatives aux dépenses du budget général :

					(En millions €)
Mission	Objet	Dépenses
Mission	Objet	Loyers budgétaires	TVA - taxe sur les salaires	Modification affectation de taxes	Relations État / Autres personnes morales	Fonds de concours et autres
Action extérieure de l'État	Loyers budgétaires	-1,62
Action extérieure de l'État	Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger					8,88

Administration générale et territoriale de l'État	Loyers budgétaires	18,71
Administration générale et territoriale de l'État	Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger					0,44
Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales	Loyers budgétaires	5,55
Conseil et contrôle de l'État	Loyers budgétaires	3,70
Conseil et contrôle de l'État	Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger					0,12
Culture	Loyers budgétaires	5,26
	Décentralisation du service de l'inventaire général				-1,33
	Rebudgétisation de la taxe CMN			70,00
Défense	Loyers budgétaires	87,79
Défense	Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger					19,00
Développement et régulation économiques	Loyers budgétaires	1,61
Direction de l'action du Gouvernement	Loyers budgétaires	-0,02
Écologie, développement et aménagements durables	Loyers budgétaires	40,45
	Décentralisation du réseau routier national et des équipements d'exploitation de la route				-276,97
	Modification du régime de TVA des EPIC		-155,82
	Transfert au BRGM des obligations techniques de CdF					13,00
	Transfert à l'ANGDM des obligations sociales de CdF					205,00
Engagement financiers de l'État	Reprise de la charge de la dette de CdF					100,00
Enseignement scolaire	Loyers budgétaires	17,58
	Décentralisation personnels TOS et fonctionnement				-608,94
	Décentralisation personnels TOS de l'enseignement agricole				-30,52
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Loyers budgétaires	159,92
	Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger					0,40
	Reprise en gestion directe des titres restaurant					20,00
Justice	Loyers budgétaires	4,32
Outre-mer	Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger					0,43
Pilotage de l'économie française	Loyers budgétaires	2,20
Pilotage de l'économie française	Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger					2,00
Recherche et enseignement supérieur	Rebudgétisation de l'ANR			955,00
	Rebudgétisation de la taxe INB affectée à l'IRSN			10,00
	Taxe sur les salaires IRD et CNES		19,79
	Modification du régime de TVA des EPIC		-20,00
Relations avec les collectivités territoriales	Transformation de dotations budgétaires en prélèvements sur recettes				-990,51
Sécurité	Loyers budgétaires	49,19
Sécurité	Budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger					0,08
Sécurité civile	Loyers budgétaires	0,28
Sécurité sanitaire	Loyers budgétaires	0,09
Solidarité, insertion et égalité des chances	Loyers budgétaires	4,43
Sport, jeunesse et vie associative	Loyers budgétaires	1,82
Travail et emploi	Loyers budgétaires	4,59
Travail et emploi	Suppression et rebudgétisation de la contribution « Delalande »					131,40
Ville et logement	Décentralisation personnels FSL				-0,46
	Totaux	405,85	-156,03	1035,00	-1908,73	500,75
	Totaux	-123,16

Les modifications de périmètre en recettes :

Un certain nombre de modifications de périmètre affectent le montant des recettes prévues dans le projet de loi de finances pour 2008 (voir le détail dans le tome I de l'annexe Évaluation des voies et moyens).

Les transferts de compétences aux collectivités territoriales, en application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ont encore en 2008 une incidence importante sur le montant des recettes transférées (- 447 et - 649 millions € respectivement au profit des régions et des départements).

Ces montants comprennent essentiellement :

- la décentralisation des personnels TOS de l'éducation nationale pour l'enseignement scolaire et pour l'enseignement agricole, qui est compensée par l'affectation d'une part de TIPP aux régions (446 millions €, soit la quasi-totalité de la nouvelle tranche de compensation 2008) et d'une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) aux départements (331 millions €), calculées sur le montant de leur droit à compensation respectif ;

- le transfert des personnels de l'équipement suite, d'une part, au transfert des services et parties de services des directions départementales de l'équipement jusqu'alors mis à disposition des Conseils généraux pour la gestion et l'entretien du réseau routier départemental et, d'autre part, au transfert du réseau routier national non structurant aux départements, compensé par une fraction supplémentaire de TSCA (316 millions €).

Au-delà des changements de périmètre liés à la décentralisation, le projet de loi de finances pour 2008 traduit également l'incidence des mesures de transfert de recettes pour 4,3 milliards € au profit des organismes de sécurité sociale, en compensation du coût des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires (loi TEPA) et de l'ajustement du panier fiscal transféré en 2006 au titre des allègements de charges. Ainsi, la contribution sociale sur les bénéfices, auparavant affectée à l'agence nationale pour la recherche, est transférée en totalité aux organismes de sécurité sociale en compensation du coût des exonérations de cotisations salariales et patronales sur les heures supplémentaires.

Par ailleurs, plusieurs taxes, dont la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel (TICGN, pour 193 millions €) et la taxe sur les véhicules particuliers les plus polluants (19 millions €), auparavant destinées à l'ADEME, vont être remplacées par une part supplémentaire de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) de 217 millions €. Dans le même temps, la part des droits de mutation à titre onéreux initialement affectée au Centre des Monuments Nationaux (CMN) sera remplacée par une dotation budgétaire de 70 millions €. Enfin, de manière à poursuivre la mise en cohérence des modes de taxation à la TVA, certains organismes publics ne seront plus, à partir de 2008, assujettis à la TVA (pour environ 175 millions € au total).

Les changements de structure affectant les recettes non fiscales sont limités en 2008 à un montant total de 412 millions €. Ceux-ci correspondent, pour l'essentiel et comme en 2007, à l'extension du dispositif des loyers budgétaires. Après une expérimentation engagée en 2006 au cours de laquelle le mécanisme des loyers a été appliqué aux bâtiments à usage de bureaux des administrations centrales de la région Île-de-France, cette expérimentation est étendue en 2008 à tous les services de l'État en Île-de-France, ainsi qu'aux dix plus grandes agglomérations de province et aux départements expérimentant la fusion des directions départementales de l'équipement et de l'agriculture.

Les autres mesures de périmètre impactant positivement le montant de recettes non fiscales en 2008 sont de plus faible ampleur. Elles correspondent, d'une part, à la budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger (+31 millions €) et, d'autre part, à la reprise par l'État de la gestion en direct des titres-restaurants de ses agents (+20 millions €). Enfin, la mise en place d'un nouveau prélèvement sur recettes au profit des communes et départements (fraction des amendes des radars automatiques) conduit à un changement de périmètre des recettes non fiscales, à hauteur de 130 millions €.

S'agissant des mesures d'affectation de recettes impactant négativement le montant des recettes non fiscales de 2008, il est prévu d'affecter 30 millions € supplémentaires au Centre national pour le développement du sport (CNDS) sur le produit des jeux de la Française des jeux. Enfin, la modification de la répartition de la taxe de l'aviation civile entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aérien » se traduit par une mesure de périmètre négative de 14 millions €.

4. La typologie des changements de périmètre depuis 2004

Le tableau ci-dessous recense par catégorie des différentes mesures intervenues depuis la loi de finances pour 2004, ayant eu une incidence sur le périmètre des dépenses de l'État :

Typologie des changements de périmètre intervenus depuis la LFI pour 2004

	LFI 2004	LFI 2005	LFI 2006	LFI 2007	PLF 2008
1. Modification procédure d'affectation entre le budget général et les comptes spéciaux et budgets annexes	1 582,2 M€	241,2 M€	-9 578,1 M€	6,7 M€	318,0 M€
	Suppression du FNE (CAS n° 902-00), du FNDVA (CAS n° 902-20) et budgétisation des dépenses d'investissement de régénération de RFF et de la contribution à la dette de RFF (CAS n° 902-24)	Suppression du FIATA (CAS n° 902-25) Budgétisation du financement des retraites anticipées de Charbonnages de France (CAS n° 902-24)	Incidence création CAS Pensions Suppression FNDS et Fonds de modernisation de la presse Budgétisation activités régalienne budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » Budgétisation dotation de l'AFITF Dotation en capital Mines de potasse d'Alsace	Reprise progressive de dépenses financées par Charbonnages de France au profit du BRGM Transfert interne DGAC du budget annexe vers budget général	Reprise de dépenses financées par Charbonnages de France au profit du BRGM, de l'ANGDM et du budget général
2. Suppression de fonds de concours et de comptes de tiers	4,6 M€	-5,0 M€	379,0 M€	0	31,3 M€
2. Suppression de fonds de concours et de comptes de tiers	Frais de contrôle (Équipement) et conséquence du transfert de personnels de divers établissements culturels (Culture)	Conséquence du transfert de personnels de divers établissements culturels (Culture) et du Secrétariat général de la Défense nationale (SGDN) Débudgétisation des Centres techniques industriels (MINEFI)	Fonds de concours (Agriculture) Compte de tiers débitants de tabacs		Fonds de concours (budgétisation des attributions de produits des agents logés à l'étranger)
3. Suppression ou budgétisation de taxes affectées	-4,9 M€	0 M€	-497,7 M€	-7,6 M€	1 030,4 €
3. Suppression ou budgétisation de taxes affectées	Transfert au CNASEA des missions du service public de l'équarrissage, suppression de taxes parafiscales finançant des centres techniques industriels (CTI) et les comités professionnels de développement économique (CPDE), incidence du changement de statut de DCN et assujettissement à la taxe sur les salaires des assistants d'éducation		Modification du régime de TVA des EPST Taxe sur les salaires divers établissements Financement des centres techniques industriels (CTI)	Modification du régime de TVA des EPIC et Fondations Taxe sur les salaires divers établissements Financement des centres techniques industriels (CTI)	Modification du régime de TVA des EPIC Taxe sur les salaires divers établissements Budgétisation de l'ANR Budgétisation de la taxe INB affectée à l'IRSN Budgétisation de la taxe CMN Reprise en gestion directe des titres restaurant Suppression et budgétisation de la contribution « Delalande »
4. Modification de la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales ou compensation par le budget de l'État de la suppression ou de l'allègement d'impôts locaux	- 12 792,2 M€	-346,3 M€	-307,6 M€	-926,1 M€	-1 908,7 M€
	Intégration dans la DGF (prélèvements sur recettes) de diverses dotations aux collectivités locales et compensation par la TIPP du transfert aux départements du RMI et du revenu de solidarité dans les DOM	Compensation par la TIPP et la TSCA (taxe spéciale sur les conventions d'assurance) du transfert de compétences aux collectivités locales en application de la loi du 13 août 2004.	Compensation par la TIPP et la TSCA du transfert de compétences aux collectivités locales en application de la loi du 13 août 2004 Transfert DGE au sein de la DGF	Compensation par la TIPP et la TSCA du transfert de compétences aux collectivités locales en application de la loi du 13 août 2004 Recentralisation politiques prévention sanitaire	Compensation par la TIPP et la TSCA du transfert de compétences aux collectivités locales en application de la loi du 13 août 2004 Transformation de dotations budgétaires en prélèvements sur recettes
5. Clarification de la répartition des compétences entre l'État et des tiers (Administrations de sécurité sociale et opérateurs, notamment)	16 950,3 M€	-285,5 M€	-189,0 M€	168,8 M€	0
	Budgétisation du FOREC et suppression de la subvention au BAPSA par affectation de droits sur les tabacs	Transfert à l'Agence de Financement des Infrastructures de Transport (AFIT) du financement des infrastructures de transport	Adossement régime maladie des marins (ENIM) au régime général Transfert financement des centres d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques des usagers de drogues	Compensation du relèvement du taux de cotisations des opérateurs au CAS Pensions
6. Paiement de loyers budgétaires			23,4 M€ Loyers budgétaires	278,4 M€ Loyers budgétaires	405,8 M€ Loyers budgétaires
Incidence budgétaire totale	5 740,0 M€	-395,7 M€	-10 170,0 M€	-479,8 M€	-123,2 M€

VI. MESURES ENVISAGÉES POUR ASSURER EN GESTION
LE RESPECT DU PLAFOND GLOBAL DES DÉPENSES
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2008

La capacité de l'État à stabiliser dans la durée ses dépenses constitue un élément essentiel de la stratégie du Gouvernement de redressement de la situation des finances publiques. En 2008, l'effort de maîtrise de la dépense est poursuivi puisque, comme les quatre dernières années, le Gouvernement présente au Parlement un projet de loi de finances dans lequel les dépenses de l'État ne progressent pas en volume.

Afin de présenter une image exhaustive de l'effort de redressement des finances de l'État, le principe d'une stabilité en volume est étendu à un périmètre de dépenses plus large incluant les nouvelles affectations de recettes et les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne.

Pour respecter les engagements pris devant la représentation nationale, le Gouvernement compte, en 2008 comme les années précédentes, recourir au dispositif de réserve de précaution prévu au 4° bis de l'article 51 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Les résultats obtenus en 2006 et 2007 grâce à ce dispositif démontrent son efficacité mais aussi la nécessité de le renforcer. Le Gouvernement propose ainsi d'augmenter la réserve de précaution pour lui permettre de devenir un véritable outil de pilotage et de maîtrise de la dépense. Il sera ainsi procédé à la mise en réserve, sur chaque programme, de 0,5 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel et de 6 % sur les autres titres. Le montant des crédits ainsi mis en réserve s'élève à plus de 7 milliards €. Cette régulation permettra de mieux faire face aux contraintes apparaissant en cours d'exercice et d'assurer le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement.

Comme en 2007, le dispositif est aménagé pour tenir compte du caractère obligatoire de certaines dépenses. Pour les programmes d'intervention sur lesquels l'État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire d'attribution, les crédits mis en réserve seront libérés, sauf évolution favorable du nombre de bénéficiaires des dispositifs.

En outre, comme en 2007, les mises en réserve appliquées aux subventions pour charges de service public seront réduites, proportionnellement à la part des dépenses de personnel supportées par l'opérateur que ces subventions contribuent à financer.

En contrepartie, un contrôle renforcé sera réalisé sur les autres mises en réserve afin d'éviter leur positionnement sur des dépenses obligatoires. Une attention particulière sera portée à la régulation des crédits prévus pour compenser des dispositifs gérés par des organismes de sécurité sociale pour le compte de l'État.

L'information relative à la mise en réserve de ces crédits, qui répond à l'obligation posée par la loi organique relative aux lois de finances, participe d'une exigence de transparence à la fois vis-à-vis du Parlement, qui vote les crédits et contrôle leur utilisation, et des responsables de programmes, qui ont en charge leur gestion.

Les Commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat seront destinataires d'une information régulière sur l'utilisation des crédits mis en réserve.

Évaluation des recettes du budget général

Évaluation des recettes du budget général pour 2008

			(En millions €)
Désignation des recettes	Évaluations initiales pour 2007	Évaluations révisées pour 2007	Évaluations pour 2008
A. Recettes fiscales	342 193	347 421	355 244
Dont :
1. Impôt sur le revenu	57 057	56 764	60 495
2. Autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles	6 200	6 620	6 360
3. Impôt sur les sociétés et CSB	55 400	63 360	63 770
Impôt sur les sociétés net des restitutions	45 905	51 110	53 870
4. Autres impôts directs et taxes assimilées	10 592	11 225	11 450
5. Taxe intérieure sur les produits pétroliers	18 005	17 550	16 893
6. Taxe sur la valeur ajoutée	174 786	173 115	179 426
Taxe sur la valeur ajoutée nette des remboursements	133 486	131 100	135 026
7. Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes	20 153	18 787	16 850
A déduire : Remboursements et dégrèvements	76 460	79 493	83 162
Dont :
-Restitutions d'impôt sur les sociétés	9 300	11 900	9 900
-Remboursements de TVA	41 300	42 015	44 400
-Autres remboursements et dégrèvements	25 860	25 578	28 862
A'. Recettes fiscales nettes	265 733	267 928	272 082
B. Recettes non fiscales	26 956	26 737	28 051
C. Prélèvements sur les recettes de l'État	68 147	66 206	69 578
Dont :
1. Prélèvements sur les recettes de l'État au profit des collectivités locales	49 451	49 368	51 178
2. Prélèvements sur les recettes de l'État au profit des Communautés européennes	18 696	16 838	18 400
Recettes totales nettes des prélèvements (A' + B - C)	224 542	228 459	230 555
D. Fonds de concours et recettes assimilées	4 249		3 438
Recettes nettes totales du budget général, y compris fonds de concours (A' + B - C + D)	228 791		233 993