L'évaluation des recettes fiscales dans la loi de finances initiale est incertaine par nature. Le niveau des recettes fiscales dépend en effet de l'activité économique et du comportement réel des ménages et des entreprises qui ne peuvent être qu'imparfaitement anticipés. C'est pourquoi les recettes perçues peuvent s'écarter, parfois dans de larges proportions, du montant inscrit dans la loi de finances initiale.

Depuis plusieurs décennies, la politique budgétaire française, comme celle d'autres pays, réagit de manière asymétrique à ces inévitables erreurs d'anticipation : lorsque les recettes fiscales sont inférieures aux prévisions, il est rare que de nouvelles économies ou une hausse des prélèvements obligatoires cherchent à compenser cette mauvaise surprise. En effet, cette situation se produit généralement en période de faible croissance : des mesures de redressement sont alors écartées car elles pourraient nuire à la reprise.

En revanche, lorsque les recettes fiscales sont plus élevées qu'anticipé en loi de finances initiale, des allégements fiscaux de grande ampleur sont plus fréquemment adoptés, de telle sorte que la part du surcroît des recettes fiscales affectée à la réduction du déficit est faible. Les périodes de forte croissance ne comportent souvent que des efforts limités de consolidation budgétaire et même amplifient la dégradation du bas du cycle suivant. Une amélioration du solde budgétaire peut alors masquer une dégradation structurelle de la situation financière de l'Etat, qui apparaît ensuite lors du retournement de conjoncture.

Cette difficulté n'est pas proprement française. Pour le surmonter, certains pays se sont dotés de règles d'affectation des surplus conjoncturels de recettes, comme par exemple les Pays‑Bas. En France aussi, un tel outil s'avère aujourd'hui nécessaire.

L'inscription en loi de finances initiale d'une règle d'affectation de ces surplus temporaires de recettes permettra un meilleur pilotage budgétaire, tout en assurant une meilleure information du Parlement. Le Gouvernement exposera à la représentation nationale le degré de prudence avec lequel le pilotage budgétaire réagira à la croissance. L'application d'une telle règle contribuera à éviter le report excessif de charges sur les générations futures pour financer les dépenses d'aujourd'hui.

De tels efforts ne porteront leurs fruits que dans la durée. L'inscription dans un texte organique de l'obligation de se doter d'une règle permettra d'assurer cette nécessaire continuité. Toutefois, la loi organique relative aux lois de finances ne peut figer les modalités précises d'une règle qui s'imposeraient aux responsables publics futurs. Elle peut en revanche favoriser une démarche générale de prudence et faire progresser la sincérité du débat budgétaire en exigeant que l'affectation des surplus conjoncturels de recettes soit :

- définie à l'avance - le Gouvernement devrait soumettre au Parlement dans un article d'une loi de finances initiale une règle d'affectation des surplus conjoncturels de recettes ;

- explicite - les modalités pratiques de l'utilisation des surplus conjoncturels de recettes fiscales seraient nécessairement exposées de manière détaillée par le Gouvernement ;

- contrôlée - le Gouvernement devrait chaque année rendre compte de l'affectation des surplus au cours de l'exercice passé.

La représentation nationale disposerait ainsi d'une information fiable sur la gestion des surplus non anticipés du produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat.